淺析世界主要國家近期應對氣候變化目標及政策

機械工業北京電工技術經濟研究所 滕云

一、前言

為了應對全球氣候變化、實現《京都議定書》規定的減排目標，世界主要國家和地區都制定并實施了直接針對溫室氣體減排的氣候變化政策。同時，一些重要的國際標準化組織也為應對氣候變化開展了積極的研究，提出了未來一段時期的工作重點。應對氣候變化的政策涉及能源政策、產業政策、貿易政策、環境政策等多個方面，影響到經濟、社會、能源、環境、貿易、科技、外交等不同領域，并可能帶來嚴重的政治、經濟、社會和發展問題。我國在應對氣候變化時，可以參考其他國家的成熟經驗，并根據自身國情加以改造和創新，制定出有效應對氣候變化的政策和措施。

二、世界主要國家、地區及組織的目標和政策

歐 盟

歐盟及其主要成員國在應對氣候變化方面一直持積極態度，較早出臺了一系列政策及法律，主要集中于提高能源效率、促進開發可再生能源、實施溫室氣體排放權交易等領域。2005年1月1日，歐盟啟動了碳排放交易體系（EU ETS）。目前已發展成為世界上最大的碳排放貿易市場。

2008年12月，歐盟首腦會議通過了《氣候行動和可再生能源一攬子計劃》。該計劃的核心內容是“20-20-20”行動，即承諾到2020年歐盟溫室氣體排放量將在1990年基礎上減少20%，若達成新的國際氣候協議（其他發達國家相應大幅度減排，先進的發展中國家也承擔相應義務），歐盟則承諾減少30%；可再生能源占總能源比例達到20%，運輸部門中生物質燃料占總燃料消費的比例不低于10%；能源效率將提高20%。

英 國

為了實現《京都議定書》規定的減排目標，英國政府提出了氣候變化稅（Climate Change Levy），自2001年4月開始在非民用能源用戶中征收。

2008年英國率先頒布了應對氣候變化的專項立法《氣候變化法》，系統規定英國應對氣候變化的法律制度框架。同年，英國批準了《氣候變化法案（Climate Change Act）》，這使英國成為世界上首個將溫室氣體減排目標寫進法律的國家。按照該法律，英國本屆及下屆政府必須致力于削減二氧化碳以及其它溫室氣體的排放，到2050年達到減排80%的目標。

英國應對氣候變化的政策主要包括對企業的約束和激勵政策、節能和開發新能源政策、針對家庭減排的激勵政策。2006年起英國碳信托公司（Carbon Trust）開展了“碳削減標志計劃”，成為開創低碳產品認證的先鋒。2008年10月英國標準協會正式發布了《商品和服務在生命周期內的溫室氣體排放評估規范》（PAS 2050：2008）。目前很多國家或私人企業所進行的產品碳排放評估活動在不同程度上參考了該標準。

德 國

德國應對氣候變化主要通過立法手段：2003年頒布了《可再生能源優化法》，2004年頒布了《可再生能源法修訂案》，根據此法，到2020年，德國的可再生能源發電量占總發電量的20%。德國聯邦政府出于“應對氣候變化和維護能源安全”兩個目的，于2007年通過了“能源利用和氣候保護一攬子方案” 。該方案是德國政府氣候保護政策的指導性文件，包括轉變經濟、發展技術、制定法律、開展合作等29項具體措施，其主要目的是提高能源效率和促成可再生能源的更廣泛的利用。在氣候保護方面，方案最主要目標之一是2020年將溫室氣體排放在1990年的基礎上降低40%。

法 國

2000年法國頒布了《控制溫室效應國家計劃》，提出目標：在2008～2012年期間，將《京都議定書》規定的六種溫室氣體的排放總量限制在1990年的1.44億噸以下。2005年法國發布了《法國適應氣候變化戰略》，將氣候變化風險的科學評估與實施適應行動計劃有機地結合起來，設立了四個總體目標：優先考慮公共安全與健康，保護人員和物品；考慮社會各方面問題，在風險到來之前緩和不平等現象；降低成本并使收益最大化；保護自然環境。

美 國

美國是唯一未簽訂《京都協議書》的發達國家，但奧巴馬政府就職后，氣候變化成為奧巴馬政府內外政策中僅次于推動美國經濟盡快復蘇的優先議程。2009年美國眾議院通過了《美國清潔能源與安全法案》，表明美國的氣候政策邁出了積極一步。該法案內容主要包括：確立“總量控制與交易”制度、清潔能源條款、能效標準、建設碳捕集與封存設施以及其他條款等。其中設定了碳減排目標，相對于2005年的排放水平，到2020年削減17%（相當于1990年水平削減3.2%），到2050年削減83%（相當于1990年水平削減80.2%）。

美國在州一級層次上應對氣候變化的行動較為積極。加州、緬因州等20余州都采取了自愿行動，提出了削減溫室氣體的控制目標。例如：2006年加州通過了一項名為AB32的《全球溫室效應治理法案》，規定到2020年加州二氧化碳的排放量要減少25%，控制在1990年的排放水平。

根據《清潔空氣法案》，EPA在其框架內對美國的溫室氣體減排進行監管。EPA已經建立了強制性的溫室氣體報告條例制度，設定了排放源的監控要求和年度報告時間限制，報告將涵蓋超過13，000家排放單位，其排放量約占美國GHG總排放量的85～90%。此條例僅規定了報告要求，并無控制或使用要求，其目的旨在收集精確的、實時的溫室氣體信息，為未來的政策決策提供指導。

日 本

日本政府應對氣候變化的目標首先是將溫室氣體排放總量由增加盡快轉為減少，在此基礎上努力達到在《京都議定書》中所承諾的2008～2012年溫室氣體排放量比1990年減少6%。

日本應對氣候變化的法律體系較為完善，包括綜合性法律、專項法和相關法。綜合性法律是l993年11月制定的《環境基本法》；專項法是1998年10月通過的《地球溫暖化對策推進法》；相關立法主要是一系列利用能源方面的法律，包括《能源政策基本法》、《關于促進新能源利用的特別措施法》、《日本電力事業者新能源利用特別措施》等。為了減少二氧化碳等溫室氣體的排放，日本政府針對石油、煤炭、天然氣等燃燒后排放二氧化碳的化石燃料從2007年1月起征收環境稅。

印 度

印度氣候變化的國家行動計劃中最具代表性的是印度政府于2008年6月30日發布的《氣候變化國家行動計劃》。印度還針對森林保護、可再生能源和新能源制定了《新森林法》、《電力法案》和《能源法》。

印度政府認為溫室氣體減排能否成功、最核心的問題主要集中在可再生能源的開發和能源的有效利用上。印度中央電力監管委員會（CERC）于2010年1月推出了一套針對國內可再生能源交易的全新政策，為印度打開價值數十億美元的碳交易市場，這一政策的實施能夠切實提升印度利用水電、風能、太陽能等清潔能源發電的比例。

國際標準化組織

在2009年第四十屆世界標準日上，國際電工委員會（IEC）、國際標準化組織（ISO）和國際電信聯盟（ITU）聯合提出的世界標準日主題為“標準應對氣候變化”。國際三大標準組織希望通過標準的制定和實施，控制溫室氣體排放，推動節能減排，為全世界應對氣候變化系統地提供解決途徑。國際標準化組織提供應對氣候變化標準化解決方案有：監測溫室氣體排放，設計制造高能效的建筑，推廣有助于減緩氣候變化的新技術等。

其中，IEC在《2010～2030年應對能源挑戰白皮書》中提出，為發展低碳經濟、實現可持續發展，世界能源與電力工業正在發生持續深刻的變革，降低人均能源消耗量與降低單位能耗CO2排放量是實現這些目標的關鍵。IEC將在制定能效衡量標準方面繼續努力，作為確定基準、能源審核及合格評定的基礎；同時在減低電力能耗方面，將通過分析能源鏈不同環節提高能效和減少CO2排放量的方法及其潛力，提出整體能效解決方案——智能電氣化。

中 國

2009年11月中國政府根據國情，主動公布了至2020年單位國內生產總值二氧化碳排放比2005年下降40%到45%的目標，并作為約束性指標納入國民經濟和社會發展中長期規劃。在“十二五”規劃《綱要》中，也首次將溫室氣體減排指標列入了約束性指標：中國單位國內生產總值能耗將降低16%，單位國內生產總值二氧化碳排放將降低17%，這相當于相對于2005年，能源強度下降32%，碳強度下降33%。

中國堅持在可持續發展的框架下應對氣候變化，堅持“共同但有區別責任”的原則。《京都議定書》沒有規定發展中國家量化的減排任務，但中國一直積極應對全球氣候變化，制定了一系列氣候變化行動計劃，制定了“十一五”節能目標和《可再生能源中長期發展規劃》，發布了《氣候變化國家評估報告》和《中國應對氣候變化國家方案》，制定了《中國應對氣候變化科技專項行動》，發表了《中國應對氣候變化的政策與行動》白皮書。

在立法層面，中國已經進行了《節約能源法》、《可再生能源法》、《循環經濟法》、《清潔生產促進法》、《森林法》、《草原法》等有利于減緩氣候變化的能源立法與環境立法，特別是《可再生能源法》和《節約能源法》在發展可再生能源等清潔能源和降低溫室氣體排放量上做出了杰出貢獻。目前，中國正在研究制定專門的氣候變化法。

三、相關政策的影響及建議

主要發達國家的政策分析

在當前世界能源消費以石油為主導的條件下，如果能源消費結構不改變，很容易發生能源危機。即使沒有全球氣候變化這一趨勢，對于傳統能源消費量巨大的發達國家而言，節約能源和開發可再生能源也會成為不可避免的研究和發展熱點。同時，減少傳統能源使用也是二氧化碳排放最直接的減排方式。因此發達國家出臺的法律和政策主要集中在能源領域。

由發達國家開始倡導的“低碳”生產生活方式將帶來一場新的工業革命，可以在后金融危機時代向發達國家（尤其是歐盟國家）提供新的經濟增長動力和大量就業崗位。當然，在發展中國家（如我國）發展低碳經濟，也可以幫助解決傳統產業轉型帶來的勞動力再就業問題。

包括中國在內的新興發展中國家快速發展離不開大量的能源消耗。隨著全球氣候變暖，發展中國家正承受著越來越大的輿論壓力，這些壓力可能會上升為外交壓力。在氣候變化國際談判中，發達國家與發展中國家對溫室氣體減排義務的談判，也是發展中國家是否妥協、是否犧牲發展速度的較量。同時，歐盟和美國等國家開始設立的“碳關稅”和“碳標簽”制度，以減少溫室效應為理由，在國際貿易中設立新的壁壘，用技術手段限制發展中國家的商品出口，為本地區、本國的工業提供保護。

國際標準化組織的政策分析

IEC認為電能是最易控制的能源形式，易于控制、沒有重量，易于輸送和配置。在用戶端比多數能源更為清潔，同時也可以清潔生產。它代表著最有效的能源生產和能源模式。因此，IEC的下階段工作重點將專注于在電能生產和使用過程中減少CO2的排放，主要措施為加強與政府、公眾及其他組織間的聯系、在電力能效、最佳節電方案、新能源及智能電網、電能管理等方面加強標準的研究和制定。

要成功應對氣候變化，有賴于工業和其他行業完成本國溫室氣體排放指標及減排目標的能力，ISO認為，國際標準和標桿對于排放量的可比性與有效交易是一個必要的基準。ISO將致力于制定溫室氣體排放的量化、測量、核查及確認的成套標準，為現行和新興的排放交易方案及信任機制提供基礎。此外，ISO將來還可能會為鋼鐵、水泥生產和其他典型行業制訂與通用標準框架一致的新標準，來為溫室氣體排放的量化、測量和報告提供必要而具體的指導。

ITU與全球電子可持續性計劃（GeSI）近日聯合發布了一份有關如何利用ICT 應對氣候變化的研究報告，其中提出ICT在溫室氣體減排方面是一種獨特的強大工具，能幫助所有領域降低溫室氣體排放，并在氣候科學研究中起著十分重要的作用。因此，ITU號召各國把ICT 納入各自的國家級氣候變化緩解計劃，并將對ICT對氣候的影響展開評估，目標是制定標準化的通用方法，以評估ICT領域自身的溫室氣體排放情況，以及ICT 協助其他領域減少溫室氣體排放的情況。

對我國的政策產生的影響

目前，主要發達國家紛紛提出了明確的溫室氣體減排目標，為在國際談判中占領主動，樹立負責任的大國形象，我國也提出了減排目標。應對氣候變化已成為“十二五”期間重要工作之一，溫室氣體減排目標成為“十二五”約束性指標，并在“十二五”規劃《綱要》第六篇“綠色發展 建設資源節約型、環境友好型社會”中提出“積極應對全球氣候變化”，主要開展控制溫室氣體排放、增強適應氣候變化能力和廣泛開展國際合作等工作。

英、德、日等國均已建立了完善的法律體系，以支持和規范本國氣候變化及溫室氣體減排行動。我國同樣出臺了系列的相關法律和政策，涉及能源、技術、經濟、環境等方面，但目前應對氣候變化專門法還處于立法研究階段。

在世界發達經濟體的政策中，以節能降耗和可再生能源等低碳技術的研發和產業化最為集中和突出，我國也同時開展了清潔能源及可再生能源開發、能源管理、節能技術改造和創新等，新能源作為我國“十二五”七大戰略性新興產業之一，未來發展也已重點鎖定核電、風電、太陽能和生物質能四大領域。

我國可以借鑒經驗的方面

對于我國正在制定的應對氣候變化專門法，在研究國外的氣候變化立法時，可以挖掘他們立法背后的原因，知其然知其所以然。并吸取國外氣候變化立法的經驗，在制定應對氣候變化具體政策時，不僅要根據國情和發展需要決定政策，還要及時出臺具體實施細則、基礎標準及評價方法，以指導各地、各部門工作。

開展應對氣候變化工作，要與我國的可持續發展、轉變經濟增長方式工作相結合，將工作重點放在節約能源和開發可再生能源領域。結合國情變化形勢，繼續完善能源方面的法律和政策。

在開展國際合作時，需要積極吸收國外先進技術和經驗，并盡量占領國際市場的主動權，應對可能產生的新型技術入侵和“綠色”貿易壁壘，盡量避免和減少負面影響。

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