干部選拔任用工作中的民主質量問題探析

○李桂秋

干部選拔任用工作中的民主質量問題探析

○李桂秋

在干部選拔任用工作中擴大民主是深化干部人事制度改革的要求，也是選好用好人的重要保證。近年來，各地都對如何擴大干部選拔任用工作中的民主進行了積極探索，積累了豐富的實踐經驗，并在一定程度上取得了較好的效果。但是，民主的擴大應以民主質量的提高為前提才有意義，而在實踐中，民主質量并未隨著民主的擴大而取得實質性的提高，相反卻出現了一些問題，如拉票賄選、消極參與、民主失真失實等。如何在擴大民主的同時提高民主質量，是當前干部選拔任用工作必須著力解決的問題。

一、干部選拔任用工作民主質量不高的表現

近幾年，在干部選拔任用工作中擴大了民主，這是干部工作規范化、科學化的體現，也是民主政治進步的表現。但是擴大民主后，民主質量不高的狀況卻普遍存在，引起了廣泛關注。從實踐來看，民主質量不高的狀況主要表現在：

（一）擴大了民主參與范圍，但群眾對民主權利的運用不當

民主參與范圍的擴大，使越來越多的人參與到干部選拔任用工作中來，但是，其結果并不理想，原因是群眾對民主權利運用不當：一是有的干部民主素養不高，不能正確使用自己的民主權利。擴大民主，為群眾在干部工作中提供了表達意見的機會，但是，有的干部認為，選拔任用什么樣的人是黨委領導們的事，與自己無關；有的干部原則性不強，誰打招呼，誰說人情，就投誰的票；有的干部喜歡打聽消息或揣摩領導的意圖，領導喜歡誰就選誰；有的憑個人喜好，誰與自己的關系好，將來對自己仕途有利就選誰。二是有的干部怕得罪人，不愿意表達真實意見。如在民主推薦和組織考察中的個別談話環節，有的干部明知被推薦或考察的對象有問題，卻不說實情，故意隱瞞，怕得罪了人，影響了自己的前途，所以，不管這個人怎么樣，一律稱好。這些都直接導致了民主失真。

（二）變革了民主選任方式，但民主導向出現扭曲傾向

干部人事制度改革的深化，打破了過去傳統的、單一的、封閉的干部選任方式，在改革和實踐的推動下，方式越來越多樣化，選任環節也更加民主、公開、透明，促進了優秀人才脫穎而出。但是，在實踐中，干部選任方式的變革卻使民主導向出現了扭曲傾向：一是拉票賄選現象普遍盛行。干部選拔任用工作擴大民主后，在民主推薦環節，會議投票推薦結果成為民主推薦的重要依據，因此，一些干部為了獲得更多的選票，想方設法拉關系、找熟人，請客送禮，為自己拉選票，而且這種現象越來越普遍，某問卷調查數據顯示，“有78.6%的人認為干部工作中存在拉票問題，有23.9%的認為雖然不多但有上升趨勢”[1]。二是安穩官、太平官越來越多。在民主推薦、民主測評以及個別談話中，往往是那些工作平庸、“人緣”好的干部得票多，受到好評。而那些真正能干事、敢干事，堅持原則、勇于負責的干部，由于得罪的人比較多，平時也無暇搞人際關系，反而得票較少，評價不高，這就形成了一種不良傾向：要想受歡迎，要想得票多，升遷快，就做個安穩官、太平官。

（三）提高了民主環節的透明度，但民意的真實性難實現

干部選拔任用工作由神秘走向了公開透明，群眾在干部工作中的“四權”得到了落實，民意得以體現和表達，而且在干部選任過程中的權重也越來越大，但是，由于某些原因，民意的真實性卻難以實現：一是群眾的知情范圍有限。如在民主推薦、民主測評中，參與人員對推薦對象和測評對象的了解僅限于姓名、選任職務以及簡歷等方面的情況，而對具體的德才素質、工作能力、性格等方面的情況了解得比較少，這樣就難以作出客觀、公正的判斷。二是民主參與范圍針對性不強。在民主推薦、民主測評和個別談話等民主環節中，參與人員并非都是知情人，有的對推薦對象和測評對象根本不了解，或了解得比較少，這也影響了民意的真實性。三是民意結果運用不當。民主推薦和民主測評的結果應該作為干部選任的重要依據，但是，有的地方領導以《黨政領導干部選拔任用工作條例》中規定的“防止簡單地以票取人”為由，民意結果符合自己的意圖就用，不符合就不用，民意結果成了領導實現自己意圖的工具。

（四）增強了民主程序的規范性，但程序民主掩蓋了事實上的民主

近幾年來，干部選拔任用工作的程序越來越規范化，從民主推薦到最終任職，都遵循了一套嚴格的程序。程序的規范化，保證了程序民主，而事實上的民主并非得到充分的實現。如組織考察環節，有的考察組只是象征性的履行程序，不做深入調查，不到群眾中去廣泛聽取意見，只是翻翻材料、看看檔案等。再如，有的地方，也是嚴格履行干部選任程序，尤其是決策環節依然遵循黨委集體討論決定干部任免的原則，但最終的結果還是領導喜歡的人都能得到重用；那些有問題的、群眾不認可的干部依然得到了提拔；群眾擁護，能干事、有能力、不被領導賞識的干部依然原地不動。這正如鄧小平曾批評過的情況：“以集體領導的外表掩蓋個人專斷的實質。”[2]

二、干部選拔任用工作民主質量不高的原因

干部選拔任用工作擴大民主后出現的民主質量不高的原因是多方面的，既有參與主體自身的主觀原因，也有一些客觀原因，具體歸納起來如下：

（一）參與主體民主意識不強，民主素養不高

在我國，漫長的封建社會，導致人治思想根深蒂固，民主的理念還沒有完全滲透到廣大干部群眾的思想深處。就領導而言，“家長制”、“一言堂”的思想觀念依然濃厚，凡事喜歡按照自己的意圖去辦，大小事情都要自己最后拍板。就群眾而言，一是習慣了“人治”統治下的聽領導指揮的做事方法，對于民主權利的有無沒有強烈的愿望，所以，對民主權利不珍惜，更不去維護。二是雖然對民主權利有愿望、有要求，但對行使民主權利的重要性認識不夠，導致民主參與的動力不足。三是對民主的認識有偏差，有的群眾認為民主就是由人民當家作主，就是應該一切由人民說了算，黨委在干部選任中的工作，限制了民主權利的行使，所以，對黨委的工作存有不滿和懷疑，由此導致了對民主的不信任。

（二）民主渠道不暢通，信息獲取不充分

群眾只有在獲得充分信息的基礎上，才能正確地表達民意，民意的失真失實大都與所獲信息不充分有關。目前，群眾在獲得信息方面主要存在兩個方面的問題：一是獲得信息的方式比較被動，通常是“公布什么，就知道什么”、“公布多少，就知道多少”，知情范圍很有限。二是信息獲取不對稱，群眾對某些當事人的了解只是淺層次的，至于他們在工作崗位上具體做過什么、有什么特長、能力怎么樣等都了解不多，只能憑著印象或大家的評價來判斷。

（三）文件規范不明確，操作標準難把握

《黨政領導干部選拔任用工作條例》的出臺，使干部工作進一步規范化，但是，該條例對干部選任工作的某些具體環節的規范還比較籠統。一是條例中規定了參加民主推薦、個別談話和征求意見人員的范圍，其最后一條是“其他需要參加的人員”、“其他有關人員”，這個“其他人員”具體是哪些人，是以知情人為主，還是其他有關的人員，這個范圍就無從把握了。二是條例中規定“防止簡單地以票取人”，在具體操作中，如何重票又不唯票，這給具體操作留下了空間。三是條例中規定“所推薦人選不是所在單位多數群眾擁護的，不得列為考察對象”，這里所謂的“多數”，究竟多少算是“多數”，是2/3還是4/5，這又是一個模糊的地方。

（四）監督實施不到位，監督機制不完善

近年來，隨著干部人事制度改革的深化，干部選拔任用工作日益成熟化、規范化、制度化，與之相配套的監督體系也在逐漸完善。但是，從目前干部選任工作擴大民主后出現的一系列問題來看，監督環節依然比較薄弱，監督不到位，監督虛位、乏力的現象依然比較嚴重。主要問題是：上級太遠，監督面有限；同級出于情面，不便監督；下級本身受制于上級，不敢監督；而紀檢部門權力有限，無力監督等等。這就導致整個干部選任過程沒有一套嚴密的監督體系。

三、提高干部選拔任用工作民主質量的路徑

當前，干部選拔任用工作中出現的民主質量問題，是干部工作民主化推進中不可避免的，我們要正視這些問題，不能因此而失去信心，同時，又要努力探索解決問題的途徑。

（一）教育和引導群眾，提高干部群眾的民主素質

群眾民主素質的高低，與干部選拔任用工作的民主質量息息相關。因此，提高干部選拔任用工作的民主質量，首先要通過教育和引導，提高干部群眾的民主素質。一要提高領導干部的民主素養。領導干部是干部選拔任用工作的組織者，他們的民主素養如何，直接關系到干部工作民主的推進狀況，因此，要通過各種方式加強對領導干部的教育，引導他們樹立正確的權力觀、利益觀、用人觀，尤其要重點提高“一把手”的民主素養，促使其正確運用手中的權力，樹立正確的用人理念，率先垂范，做好表率，在干部工作中自覺遵守民主集中制原則，為干部工作營造良好的民主氛圍。二要增強群眾的民主意識。首先要引導群眾積極參與民主，讓他們明確民主參與的目的和意義，使他們珍惜自己的民主權利，增強權利意識，并正確運用民主權利，自覺抵制拉票賄選等不正當的行為。其次要加強對群眾的政策制度教育。組織群眾學習有關干部工作的方針、政策和相關的法規，使廣大群眾了解干部選拔任用工作的標準、程序、方法等，知曉如何參與民主、怎樣行使和維護民主權利，同時，糾正群眾對干部工作的某些片面認識，使他們在干部選拔任用工作中發揮更加積極的作用。

（二）疏通民主渠道，為信息暢通搭建平臺

信息不暢通，是影響干部選拔任用工作民主質量的又一個重要原因。為此，一要為干部搭建自我亮相與展示的平臺。在民主推薦前，可以讓推薦對象通過會議述職、演說、交流互動等形式全面介紹自己的情況和展示自己的才華，讓參加推薦的人員更加真實、全面地了解推薦對象。在民主測評時，除提前公布測評的內容、范圍等事項外，也采取讓測評對象現場述職的方式，全面介紹自己近幾年的工作、生活情況以及自己的特長、優缺點等，讓參加測評的人員對測評對象各方面的能力、素質都有一個比較清晰的認識和了解。尤其是對那些敢于堅持原則，能干事會干事，而平時群眾對他們了解又不多的干部，要為他們創造更多的展示自己的機會，必要時，在民主推薦和民主測評中，適當地引導群眾，讓群眾了解他們更多一點，讓老實人不吃虧。二要健全信息公開機制。列寧說過：“沒有公開性而談民主制是很可笑的。”[3]要進一步公開干部選拔過程的信息，打破干部選任工作的神秘性。除署名推薦、個別談話、溝通醞釀等環節需要適度保密外，其他選任環節都盡量做到全方位公開，尤其是對民主推薦和民主測評結果，適當地在一定范圍內公開，是落實群眾“四權”、提高干部選拔任用工作公信度的重要體現。通過信息公開，使群眾增強對干部工作的信任感，激發參與民主的熱情，進而提高干部選拔任用工作的民主質量。

（三）完善文件規范，為具體操作統一標準

一是合理確定民主推薦和民主測評人員的范圍，對《黨政領導干部選拔任用工作條例》中規定的“其他需要參加的人員”進行合理細化，按知情度原則，要求既要有上級、同級、下級等不同層次的人員參加，又要有服務對象部門的人員參加，還要有生活圈、交際圈的人員參加，保證各個層次和各方面的人員都有一定的代表比例。同時，要根據關聯度原則，對參加民主推薦和民主測評的人員設計不同的權重分值，增強民主推薦和民主測評的客觀性和準確性。二是解決重票又不唯票的問題。如何做到“不簡單地以票取人”，可以將民主推薦結果與干部近幾年的年度考核情況、日常考核情況、平時的一貫表現等情況進行比較，對于與民主推薦結果差距較大的，可做進一步的調查分析，從而做到民主推薦結果與干部考核情況相互印證，解決“重票又不唯票”的難題。三是對“所推薦人選不是所在單位多數群眾擁護的，不得列為考察對象”進行規定，要對其中的“多數”制定出相對具體的標準，其具體標準應根據所在單位的人數、該職位的具體情況而定。

（四）健全監督機制，為民主的落實建立制度保障

法國啟蒙學者孟德斯鳩說：“一切有權力的人都容易濫用權力，這是條萬古不變的經驗。”[4]因此，為防止權力的濫用，必須加強對權力的監督。提高干部選拔任用工作的民主質量，必須要建立一套完善的監督機制。一要加強上級監督。上級組織部門可成立一個專門巡視組，定期與不定期相結合對下級黨委組織的干部選拔任用工作的民主運行情況進行檢查，檢查時，可以查閱相關文件、召開座談會或直接列席到干部選拔任用工作的過程中。與此同時，可將巡視組的電話、郵箱等公布于眾，聽取群眾的反應和意見，并對反應的問題及時調查、處理。檢查中，重點監督和檢查“一把手”的用人權。二要完善同級監督。“黨委制是保證集體領導、防止個人包辦的黨的重要制度”[5]。因此，要健全黨委集體討論決定干部的議事規則，約束“一把手”用人權，防止“一把手”的權力過大。要定期舉行組織部門與紀檢、監察、審計、計生、公安等機關的聯席會議制度，互通情況，及時溝通，形成多部門互相配合的監督合力。三要擴展外部監督。要把黨內監督和黨外監督結合起來。通過報紙、新聞媒體、政府網站等，及時公布干部選拔工作的信息，接受廣大群眾的監督，同時，設置群眾意見箱、舉報專項電話等，為群眾提供表達意見的渠道。此外，還要注意輿論導向，對于輿論反應強烈的具體情況，要加以重視。對于已經查明的違法違紀事件，要及時嚴肅懲處，以示警戒。

[1]中組部黨建研究所課題組：《提高干部工作民主的科學性和真實性》，《黨建研究》2010第5期。

[2]《鄧小平文選》第1卷，人民出版社1994年版，第231頁。

[3]《列寧選集》第1卷，人民出版社1995年版，第417頁。

[4]孟德斯鳩：《論法的精神》上卷，商務印書館1961年版，第154頁。

[5]《毛澤東選集》第4卷，人民出版社1991年版，第1340頁。

（作者系中共中央黨校博士生）

（責任編輯 楚樸）