完善我國行政問責制的制度路徑

○張添翼

完善我國行政問責制的制度路徑

○張添翼

行政問責制建設作為我國政治體制改革的重要組成部分，對于我國構建民主、法治、責任政府具有重大現實意義。筆者擬提出一條從制度建設方面來完善我國行政問責制的現實路徑。

一、非正式制度：加強行政問責文化建設

在我國要想建立科學、規范的行政問責制，首先需要建設良好的行政問責文化。

（一）培育以民為本、權責一致的觀念

“以民為本、權責一致”是新型政治文化的核心思想之一，強調的是“廉潔奉公、勤政為民”。正如前香港特首董建華所言：“問責制使特區政府領導層理念一致，方向明確，民情在心，民意在握。”現代公共行政學告訴我們，在公共行政中，權力與責任息息相關，既沒有無權力的責任，也沒有無責任的權力。“以民為本、權責一致”的觀念是公眾對公共權力行使者最低但卻是最重要的道德要求，也是最基本的為官理念。

（二）培育積極履行責任與嚴格追究責任相結合的觀念

責任政府是政府制度創新的目標，也是民主政治的必然要求，對于政府來講，責任分為積極責任與消極責任兩種。積極責任指的是“政府及其行政人員應積極履行與其權力相適應的職能與義務，它表明社會大眾對政府及其行政人員的行為預期”；消極責任指的是“政府及其行政人員沒有履行好社會規定的義務，或者違反法律規定的義務，以及違法行使職權等所承擔的否定性后果，即應被追究的責任”。因此，積極履行責任與嚴格追究責任相結合是政府對社會承擔責任的必然要求，政府能夠積極履行責任是政府行政過程中最為理想的結果，當政府不能履行好積極責任時就要承擔相應的消極責任，需要對其進行嚴格的責任追究。

（三）培育法治理念，摒棄人治觀念

長期以來，在中國傳統文化中一直有這樣一個誤區，即治國安邦主要依靠的是統治者的個人能力與卓識，而不是法律制度的完善與否。這種在人治文化下的行政問責，最多只是上級對下級進行問責，公眾根本不能成為行政問責的主體，甚至在某些情況下行政問責演變異化為傳統的“馭人術”。當前，我們要大力培育法治理念，摒棄傳統人治觀念，使公眾充分認識到法律至上的崇高性與嚴肅性，嚴格監督各級政府及其行政人員依法行政，對失職瀆職官員要依法追究其責任。只有公眾形成了法治意識，才能依法對政府及其行政人員進行問責，進而在全社會形成良好的行政問責文化。

（四）培育權利理念，摒棄權力崇拜

權力崇拜原本是起源于中國封建政治體制下的一種唯權是尊的社會價值取向。由于權力崇拜根深蒂固的影響，現今社會中依然充滿著對權力盲目追求的現象。這就使得公眾對擁有至上權力的官員進行問責時存在心理上的畏懼，所以加強行政問責文化建設首先必須摒棄傳統權力崇拜心理。而摒棄權力崇拜心理則要培養公眾的權利理念，強化公眾的問責權利意識。公眾將自己的權力委托給了政府及其行政人員，但公眾仍是權力的最終擁有者，公眾有權對政府及其行政人員的各種行為隨時隨地地進行監督問責，從而保證公共權力在其運行過程中始終代表人民的意志和根本利益。

二、正式制度：加快行政問責法律制度和配套措施建設

（一）設立特別專職問責代表，強化人大問責

我國憲法規定，人大享有立法、監督、任免、決定、質詢等權力，這就決定了人大的問責主體地位。與行政系統內的上下級之間的監督和問責相比，人大的監督和問責的優勢在于它有更高的法理權威和外在于行政體制的超然地位。然而在實際操作過程中，我們并沒有看到人大所起的決定性作用。筆者認為造成這種現象的主要原因是在現行體制下人大代表的人員構成及其整體科學素養難以適應行政問責的工作需求，因此，可以嘗試聘請一些大學教授、專家等在公共行政領域具有較深造詣的人員擔任特別專職問責代表。

（二）著眼財政監督，強化審計監察部門問責

政府一切活動的準確信息都體現在政府收支信息中。實踐證明，通過加強對政府財政的監督，進而推進行政問責制的施行是有效的，也是可行的。因此，我們要著眼于加強對政府財政的監督，通過《行政問責法》對審計監察部門的審查監督程序、標準、方式與方法進行詳細說明，從源頭上保證政府的一切活動都以人民的利益為最根本出發點。

（三）加強政府信息公開制度建設

政府信息公開是尊重公民知情權的重要體現，只有對政府信息進行足夠了解之后才能對政府行為進行監督和評價。加強政府信息公開制度建設可以從以下兩個方面入手：一是中央和地方政府的公報應該在重要公共場所放置（如國家圖書館和各地方圖書館）。這樣公民就能隨時查閱相關資料，并通過一定程序了解政府相關信息。二是政府的一些重大活動和重要會議應該設有旁聽人員。這樣一方面有利于公民參與政府行政活動，強化監督；另一方面有利于加強公眾對政府的信任感，提高行政效率。

（四）加強政府績效評估制度建設

隨著我國民主制度的不斷深化以及政府角色的轉變，人民對政府監督的意識越來越強，建立和健全政府績效評估制度就尤為必要。在我國，1996年中央組織部曾出臺了《縣級黨政領導班子政績考核辦法及評價標準體系》，發展至今，政府績效評估制度取得了一些成績，但是依然存在評估隨意性大、主觀性強等問題。就如何加強政府績效評估制度建設，筆者認為應該堅持以下三個原則：一要堅持實事求是原則；二要堅持以政府行為效果為依據而不是以政府行為意圖為依據的原則；三要堅持評估結果與領導晉升制度相結合原則。

（五）加強行政問責救濟制度建設

一項制度在施行過程中難免會出現一些失誤和偏差，行政問責制也是如此，這就使得加強行政問責救濟制度建設成為必然。行政救濟包括聲明異議、行政復議、行政復合以及對行政行為的司法審查等過程。當前我國的行政問責救濟制度在許多環節還存在問題，例如在行政復議環節缺乏獨立品格，結果給人以“官官相護”的感覺。加強行政問責救濟制度建設要著重強調程序的公開性與舉證的公正性。

（六）加強行政問責時效制度建設

行政主體施行行政行為，特別是涉及相對人權益的行為，法律規章制度要對之確定明確的時間限制。如對行政主體實施行政處罰或行政處分時，法律、法規要為其規定調查相對人（即公民、法人和其他組織）違法行為的時限，審查違法違紀事實，證據或聽證的時限，作出處罰、處分決定的時限，向相對人送達處罰、處分決定書的時限，執行的時限等。加強行政問責時效制度建設不僅僅是提高行政效率的需要，更體現了對于問責主客體雙方的尊重，對于問責主體而言，遵守時間限制可以防止因為拖延時間而導致相關證據缺失；對于問責客體而言，也能夠有足夠的時間提出申辯。

（作者單位 解放軍南京政治學院）

（責任編輯 崔光勝）