韓國政府信息公開申請制度對我國的啟示

吳東鎬

韓國政府信息公開申請制度對我國的啟示

吳東鎬

政府信息公開申請制度是公民積極主動地尋求信息公開的制度。韓國的信息公開法在信息公開申請主體上的規定及判例的解釋,反映了該國較高的信息開放程度;韓國規定了多達8類的關于免予公開的信息,并對每類信息都加以細化,使其明確而具體,達到了“盡可能限定于最小范圍”的效果;賦予了政府進一步細化“政府免予公開的信息”標準的義務,防止政府在實際操作過程中任意擴大“政府免予公開的信息”范圍;明確規定了政府對于公民的信息公開申請的受理程序。韓國的信息公開法的這些規定,有利于提高開放度,有利于公民知情權的實現,有利于增強政府的責任感及工作透明度,值得我們借鑒與效仿。

韓國政府;信息公開申請;啟示

所謂政府信息公開,是指依公民的申請,政府將根據職務性質而制作或取得并管理的信息,以閱覽、副本、復制等形式向申請人予以公開,或者政府自發地依法律規定義務性地將自己擁有的信息予以發布的制度。[1](463)也就是說,為了從制度上保障公民的基本權——知情權,在實定法上具體規定信息公開申請主體、申請權的基本內容與限度、權利行使的程序與方法、權利被侵犯時的救濟方法等,從而使憲法上的權利——知情權——轉化成(能夠得到司法上的救濟的)實定法上的權利。狹義上的政府信息公開制度,是先由公民等向政府提起要求公開信息的申請,后經政府有關部門審查并予以公開相關信息的所謂“依申請公開信息的制度”,從公民的視角而言,這可謂是積極主動地尋求信息公開的制度;廣義上的信息公開制度,還包括政府自發地或義務性地將自己擁有的信息予以發布的制度。[2](6)本文所討論的是前一種“政府信息公開申請制度”。韓國于1996年制定了《有關公共機關信息公開的法律》,是亞洲第一個確立信息公開法制的國家,并經過3次修改①此法除了于2004年全面修改外,2006年與2008年又進行了部分修改。及配套制度的確立,其信息公開制度不斷趨于成熟與完善。雖然在2003年,我國在地方層面上就已存在有關政府信息公開的制度②廣州市制定的《政府信息公開規定》于2003年1月1日生效。據不完全統計,從2004年到2005年11月1日,我國先后有13個省市實施了系統規范政府信息公開的地方政府規章,2004年8月1日生效的《大同市政務信息公開條例》,則是我國第一個有關政府信息公開的地方性法規。http://www.chinaelections.org/new sinfo.asp?new sid=109666,但國家層面上的政府信息公開制度于2008年5月1日才得以實施③2007年1月17日國務院第165次常務會議通過了《政府信息公開條例》,該條例屬于行政法規。,另外也需要在實踐中不斷補充與完善。本文首先分析中韓兩國的信息公開基本制度模式上的區別,然后重點討論韓國政府信息公開申請制度的基本內容及對我國的啟示,以便為改善我國的政府信息公開制度提供有益的參考資料。

一、中韓兩國信息公開制度基本架構的區別

首先,從兩國有關信息公開的法律名稱上也可以看出,兩國信息公開法所涵蓋的信息公開義務主體是不一樣的。我國有關信息公開的法律稱之為《政府信息公開條例》(以下簡稱《條例》),它所涵蓋的信息公開義務主體當然只限于政府,而不涉及到其他公共機關,如人民代表大會、法院、檢察院、黨委等等。韓國有關信息公開的法律稱之為《有關公共機關信息公開的法律》,所涵蓋的信息公開義務主體不僅包括政府、國會、大法院、憲法法院、中央選舉委員會等所有國家機關,還包括地方自治團體、政府投資機構、各級學校、地方公共企業、特殊法人、社會福祉法人等幾乎所有的公共機關。本文的討論范圍限于信息公開義務主體為政府的情況。

其次,從信息公開途徑而言,我國《條例》確立了兩種制度:一是由政府主動公開信息的所謂“政府主動公開信息的制度”;二是先由公民等向政府提起要求公開信息的申請,后經政府有關部門審查并予以公開相關信息的所謂“依申請公開信息的制度”。而縱觀整個法條,它更側重于前一個制度的設計,后一個制度則處于次要地位。這可以從立法背景、立法目的、法條的順序安排、關聯法條的數量等方面加以判斷。

相比之下,韓國的信息公開法雖然也由信息公開途徑確立了同我國一樣的兩種制度,即“公共機關主動公開信息的制度”與“依申請公開信息的制度”,但在規則的設計上卻側重于后一個制度。它的第一個制度的運作僅僅規定了兩個條款,其余的條款全都圍繞著后一個制度的運作做了較為詳細的規定。因此,就后一個制度而言,在整個規則的設計上漏洞相對較少、操作性較強。

二、中韓兩國政府信息公開申請制度基本內容的比較分析

(一)政府信息公開的申請主體

一般而言,要確立政府信息公開制度,首先應解決信息公開申請人的問題;如果不能確定信息公開申請人,那么,不僅該項制度(尤其是依申請公開政府信息的制度)得不到有效運行,而且也無法從制度上確定“知情權”得到保障的“人”的范圍。通常,就信息公開申請人的范圍存在著如下四種觀點:第一,“任何人”(any person)說。這種觀點認為信息公開申請人不僅包括實施信息公開制度的國家的公民及法人,也包括外國人及外國法人(不問其是否逗留在該國境內)。美國、奧地利、丹麥等大部分先進國家一般都采取此種學說。①主張該學說的理由在于:第一,隨著信息化社會的推進,信息交流已超越地理、種族界限,因此,有必要保障公民的知情權及信息的自由傳播而形成的各種實惠。第二,即便是外國人或非利害關系人,也完全可以通過委托本國公民或利害關系人的方式獲取信息,因此,將信息公開申請人限定在本國公民或利害關系人是沒有意義的。第三,從立法趨勢而言,大部分先進國家在有關信息公開法中都將信息公開申請人確定為“任何人”。第二,“國民”說。該學說將信息公開申請人限定于自國公民和法人,雖然有時認為也包括逗留于本國的外國人及外國法人,但實際上只對自國公民賦予信息公開申請權。顯然,這個限定有悖于信息化社會的現實,因此該見解的影響力逐漸衰減。第三,“利害關系人”說。該學說認為信息公開申請人應當限于就消費者保護、環境保護等問題與政府發生直接利害關系的人,而不問其是否為居民。如果同政府間不具有利害關系,就不能成為信息公開申請人。美國信息自由法(“Freedom of Information A ct”)在制定當時(1966年),就將信息公開申請人限定于“利害關系人”,但于1974年修改該法時將其改為“任何人”。目前,仍采取該學說的只有日本的部分地方自治體的信息公開條例。第四,“居民”說。一般而言,地方自治體就地方的公共信息公開進行立法時,往往將信息公開申請人限定于“居民”。[5](16～ 27)

那么,中韓兩國信息公開法所確立的信息公開申請人的范圍如何,法律所采納的是上述各類學說中的哪一種呢?

我國的《條例》第十三條就信息公開申請人問題專門做了規定:“公民、法人或者其他組織因自身的生產、生活、科研等特殊需要才得以向政府申請信息公開。”可見,在我國只有中國公民(而非“任何人”)才可申請信息公開,而且還要“就自身的生產、生活、科研有著特殊需要的”,才可向政府申請信息公開,否則行政機關可以不符合申請人資格為由在程序上予以拒絕。[4]因此,本文認為,我國在政府信息公開立法中就申請人問題采取的是“利害關系人”說,即信息公開申請人應當限于與政府發生直接利害關系的人。實務界的觀點也印證了這一點,觀點認為:如果地方政府信息公開實踐對申請人的資格沒有任何限制,將導致公益訴訟,增加行政成本和訴訟負擔,因此,應依據《條例》規定,適當限制政府信息公開的主體,明確被申請公開的信息必須與申請人自身的生產、生活、科研等需要有關,否則對其申請不予受理。①對此,理論界也有不同的觀點,比如有學者認為,《條例》規定的這些特殊需要實際上構成申請的理由,而不是對申請人的限制(,況且《條例》也沒有從目的和用途上對信息進行限制,因此任何人而不只)是特定人,都有權向行政機關提出公開政府信息的申請。見劉華《論政府信息公開的若干法律問題》,載《政治與法律》2008年第8期

在韓國,根據現行信息公開法第六條的規定,信息公開申請人為所有公民及總統令規定的外國人。對此,一般的解釋是,上述公民概念不僅包括作為個體的每個公民,而且也包括法人及團體組織。因為法人及其他社會組織在社會生活中不僅同自然人一樣從事各類活動,而且其效果最終也歸于自然人,因此在性質上其信息公開申請權也得到廣泛承認。[5](62)

那么,在申請人與信息之間的關聯性問題上,韓國信息公開法是否同我國一樣將信息公開申請人限定于利害關系人呢?這一點,信息公開法并沒有做出規定,但大法院的判例②1999年9月21日的大法院判決。明確指出:該法是將信息利益本身作為一項權利予以保障的,而不問被要求公開的信息是否同特定人的特定事由存在哪些利害關系。可見,韓國將信息公開申請人的范圍確定為“所有公民、法人、其他社會組織”,且不問被要求公開的信息是否同特定人的特定事由存在哪些利害關系。顯然,這同我國的做法——將申請人限定于“利害關系人”——形成鮮明的對比。另外,就可以向韓國政府申請信息公開的外國人的范圍,信息公開法施行令(總統令)第三條規定為“在國內有一定的住所居住或為了學術研究臨時逗留者和在國內開設辦事處的法人或團體”。即一定條件下的外國人及外國法人、團體也可向韓國政府申請信息公開。可見,韓國信息公開的權利主體是十分寬泛的,反映了該國較高的信息開放程度。

這里給我們的啟示如下:盡管我國在實務中面臨著“如果放開申請人就會增加行政成本和訴訟負擔”的擔心,但不應通過限制申請人資格來解決這個問題,而應通過其他制度設置來加以解決。比如,公開信息范圍的限制、申請程序的嚴格化等。否則,我們制定信息公開制度的意義就會大打折扣。我們今后修改有關申請人條款時,可以借鑒一下韓國的做法,將申請人的范圍擴大至所有公民、法人、其他組織及一定范圍的外國人。

(二)公民可以申請公開的政府信息范圍

在確定公民可以申請公開的政府信息范圍問題上,中韓兩國的信息公開法是通過明確規定政府免予公開的信息范圍的方式間接做了解答。一般而言,政府信息公開法最具爭議的核心問題之一,就是如何確定政府免予公開的信息范圍。如果政府免予公開的信息范圍過于寬泛抽象,就很難保障公民的“知情權”,信息公開法也可能變成“信息非公開法”;反之,如果政府免予公開的信息范圍過于狹小,也不利于保護公益和提高行政活動的效率。下面我們將具體分析兩國法律的相關規定,并通過比較探索對我國的啟示。

1.我國《條例》的規定。在政府信息公開范圍的規定模式上,《條例》仍然采取了“依信息公開途徑劃分法”,即依信息公開途徑的不同,分別規定了政府主動公開的信息范圍與依公民的申請予以公開的政府信息范圍。首先,《條例》第九條至第十二條以列舉的方式具體規定了政府主動公開的信息范圍(這里不再具體展開)。然后,《條例》第十三條以概括方式規定了公民申請公開的政府信息范圍:“除本條例第九、第十、第十一、第十二條規定的行政機關主動公開的政府信息外,公民、法人或者其他組織可以根據自身生產、生活、科研等的特殊需要,向國務院部門、地方各級人民政府及縣級以上人民政府申請獲取相關政府信息。”這意味著只要滿足申請人資格條件——“根據自身生產、生活、科研等的特殊需要”,“任何政府信息”都可以申請公開。最后,《條例》第十四條規定了“政府信息公開審查制度”及“不予公開的信息范圍”。不予公開的政府信息包括涉及國家秘密、商業秘密、個人隱私的政府信息。當然,這里的“涉及商業秘密、個人隱私的政府信息”的不公開只是原則,當“經權利人同意公開或者行政機關認為不公開可能對公共利益造成重大影響時”,可以予以公開。另外,《條例》第八條實際上也對政府公開的信息范圍做出了限制,即政府不得公開“危及國家安全、公共安全、經濟安全和社會穩定”的政府信息。

2.韓國信息公開法的規定。韓國的信息公開法在規定方式上也采取了“扣除法”。也就是說,法律并沒有通過概括或列舉方式正面去界定“公民可以向政府申請的政府信息范圍”,而是通過明確“不公開的政府信息”間接界定了“公民可以向政府申請的政府信息范圍”。韓國信息公開法第九條的第1款就明確了這一點:“原則上公共機關擁有、管理的所有信息為公開對象。不過,對于下列各項信息可以不公開。”依據這個規定,公民不能申請公開的政府信息包括如下8類:(1)其他法律規定不公開或確定為秘密的信息。信息公開法第九條第1款第1項規定①韓國信息公開法第九條第1款第1項規定:“其他法律或法律授權的命令(限于國會規則、大法院規則、憲法裁判所規則、中央選舉管理委員會規則、總統令及條例)確定為秘密或不公開的信息。”,對于法律規定不公開的信息,盡管公民仍可以提出公開申請,但實施機關可以不公開。實際上,韓國的不少法律對信息的公開做了限制性規定。因此,當法律明文規定特定的公務員負有保守因其特定的職務而獲知的個人或法人的秘密的義務時,該機關即便是已收到公民的公開申請,也可以不予公開。[5](88)涉及重大國家利益的信息。根據信息公開法第九條第1款第1項的規定,因為涉及到國家安全保障、國防、國家統一、外交關系等,如果公開可能會危及國家重大利益的信息,可以不公開。一般而言,國家安全保障及外交政策上的秘密是不會公開的。可以說,為了保護重大的國家利益限制信息公開,是外國通行的做法。(3)涉及到基本人權的信息。根據信息公開法第九條第1款第3項的規定,如果公開可能會對公民的生命、人身及財產的保護造成妨礙的信息,可以不公開。值得一提的是,韓國信息公開法實施當時(1998年1月1日),該條文的文本表述為:“如果公開可能會嚴重侵犯公民的生命、人身及財產的保護、其他公共安全與利益的信息。”后來在2004年的修改中“其他公共安全與利益”被刪除,理由是因為作為排除公民的信息公開請求權的基準“公共安全與利益”本身過于籠統而寬泛,很容易被濫用,有時也有可能導致法律所確立的公開原則被否定,而不公開原則便成為實施信息公開的依據。[6](653)(4)涉及刑事司法的信息。根據信息公開法第九條第1款第4項的規定,因涉及到裁判及犯罪的預防、搜查、提起公訴、刑罰的執行、矯正、治安處分等,如果公開可能會顯著影響其職務(刑事裁判及刑罰的執行)履行或侵害刑事被告人公正地受裁判的權利的信息,可以不公開。可以說,如果考慮到刑事司法活動中的保守秘密的必要性,那么,將此類信息排除在公開范圍之外是不可避免的。(5)基于公共事務的特殊性或處于決策過程中而不予公開的信息。根據信息公開法第九條第1款第5項的規定,因涉及監察、監督、檢查、考試、規制、招標、技術開發、人事管理,或者尚處于決定過程中或內部討論過程中,如果公開可能會顯著妨害業務的公正履行或研究、開發的信息,可以不公開。(6)涉及個人隱私的信息。根據信息公開法第九條第1款第6項的前段的規定,因含有姓名、身份證號碼等,如果公開可能會侵害個人隱私的信息,可以不公開。個人隱私是基本人權之一,即便是信息公開制度以公開為原則,也不能因此而不當侵犯個人的隱私。(7)涉及經營秘密的信息。根據信息公開法第九條第1款第7項的前段的規定,因涉及到法人、團體或個人的經營秘密,如果公開可能會顯著影響其正當利益的信息,可以不公開。這是為了防止正當的經營活動遭受損害,而將涉及經營活動的技術性或經營性秘訣等信息列入不予公開的范圍。另外,根據該條款后段的規定,即便是經營秘密,但特殊情形下也可以公開。這些例外情形包括:防止經營活動所引發的危害,從而保護公民的生命、人身或健康而有必要公開的信息;防止違法、不當的經營活動,從而保護公民的財產或生活而有必要公開的信息。(8)涉及特定人的利害的信息。根據信息公開法第九條第1款第8項的規定,如果公開會造成房地產投機和商品統購統銷等后果,從而可能會給特定人帶來利益或不利益的信息,可以不公開。該條款將因房地產投機和商品統購統銷等而可能會給特定人帶來利益或不利益的信息確認為不公開事由,是為了防止濫用信息公開制度。

另外,根據信息公開法第九條第2款規定,即便是屬于上述的8類信息,因已經過一段時間等而不公開的必要性已消失時,也應當予以公開。而且,根據信息公開法第九條第3款的規定,就上述8類信息,政府應當根據其業務性質,確立詳細標準,并將其予以公開。

3.比較分析及啟示。就公民可以申請公開的政府信息范圍而言,在規定方式上,中韓兩國的信息公開法都采取了“扣除法”,都通過“扣除政府免予公開的信息”,間接界定了“公民可以向政府申請公開的信息范圍”。兩者的區別主要表現在三個方面:

(1)所規定的“免予公開的信息”范圍不同。根據我國《條例》,“政府免予公開的信息”包括:涉及國家秘密、商業秘密、個人隱私的政府信息及“危及國家安全、公共安全、經濟安全和社會穩定”的政府信息(所謂的危及“三個安全一個穩定”的信息)。其中“涉及商業秘密、個人隱私的政府信息”的不公開是相對的(并非是絕對的),當“權利人同意公開或者行政機關認為不公開可能對公共利益造成重大影響時”,也可申請公開;而涉及國家秘密的信息和危害“三個安全一個穩定”的信息,屬于絕對免予公開的信息。韓國的信息公開法規定的“免予公開的信息”包括:其他法律規定不公開或確定為秘密的信息、涉及重大的國家利益的信息、涉及到基本人權的信息、涉及刑事司法的信息、基于公共事務的特殊性或處于決策過程中而不予公開的信息、涉及個人隱私的信息、涉及經營秘密的信息、涉及特定人的利害的信息等8類。根據韓國信息公開法第九條第2款,這8類信息均屬于相對免予公開的信息,如果因已經過一段時間等而不公開的必要性已消失時,應當予以公開。雖然我國《條例》規定的“政府免予公開的信息”僅4類,但因為每一個類型都是高度概括的,且采用的是“不確定概念”,因此其范圍非常寬泛,很容易被擴大解釋,也極易導致過度限制信息公開的結果。相比之下,韓國信息公開法規定的“政府免予公開的信息”雖然多達8類,但對每類信息都細化,不僅規定了免予公開的理由,而且也指明了判斷標準(雖然有些模糊),因此“免予公開的信息”是較為明確的、具體的,其范圍是限定的。也可以說,在一定程度上,達到了將“免予公開的信息”盡可能限定于最小范圍的效果。這就在一定程度上克服了我國面臨的問題。

我們得到如下啟示:我國在“政府免予公開的信息”范圍的確定上,應當確立“盡可能限定于最小范圍”的原則,應借鑒韓國的做法,不僅將現有的4類“免予公開的信息”細化,使其更加明確、具體,還要補充規定其它的“免予公開的信息”類型,使“免予公開的信息”范圍更加全面。

(2)對“免予公開的信息”的規定方式不同。我國在規定方式上采取的是“概括方式”,且在表述方式上使用了高度概括的不確定概念,如國家秘密、個人隱私、商業秘密、“危及國家安全、公共安全、經濟安全和社會穩定”等,判斷標準模糊不明,極易導致任意擴大不公開的范圍及信息公開制度的濫用。韓國采取了列舉的規定方式,且在表述上“闡明了不公開理由”、“明確了判斷標準”,同時還規定了例外的特殊情形。比如,關于“個人隱私的信息”的列舉規定中,不僅“闡明了不公開理由”——侵害個人隱私,而且也“明確了判斷標準”——因含有姓名、身份證號碼等,如果公開可能會侵害……,同時也列舉了即便是涉及到個人隱私也可以公開的5種特殊情形。可見,這種規定方式是具體的、全面的。另外,韓國的信息公開法第九條第3款還賦予了政府進一步細化“政府免予公開的信息”標準的義務。這就為實現“政府免予公開的信息”更加具體而明確化提供了具體路徑,并就政府部門任意擴大“免予公開的信息”范圍設置了一道防線。

這里啟示我們:為了達到“政府免予公開的信息”的明晰、透明化效果,我國在“政府免予公開的信息”的規定方式上也應當采取列舉方式,且在表述上“闡明不公開理由及判斷標準”,同時,還應當充分考慮例外的特殊情形,從而做到規定上的具體、全面。也可以參照韓國的做法賦予政府進一步細化“政府免予公開的信息”標準的義務,從而防止政府在實際操作過程中任意擴大“政府免予公開的信息”范圍。

(3)對“免予公開的”的例外情況的關注度不同。我國的《條例》只是對兩種免予公開的信息——涉及商業秘密的信息與涉及個人隱私的信息——規定了例外情形,而且只規定了一種。這顯然是不全面的,客觀上也限制了更多信息的合理公開。而韓國的信息公開法不僅對兩類免予公開的信息單獨規定了較為詳細的例外情形,而且針對所有的“免予公開的信息”設置了例外情形:即“因已經過一段時間等而不公開的必要性已消失時,也應當予以公開”。這一點也體現了“將免予公開的信息盡可能限定于最小范圍內,從而擴大公開的范圍”的立法精神。

這里啟示我們:為了達到“將免予公開的信息盡可能限定于最小范圍內,從而擴大公開的范圍”的效果,我們在規定“政府免予公開的信息”時,也應當盡可能廣泛地考慮各種例外情形,從而擴大合理公開信息的范圍。

(三)政府信息公開申請方法及程序

首先,關于公民的信息公開申請方式及申請書的內容,兩國的規定基本一致。就公民提出信息公開申請的方式,我國《條例》第20條規定:“公民、法人或者其他組織……向行政機關申請獲取政府信息的,應當采用書面形式(包括數據電文形式);采用書面形式確有困難的,申請人可以口頭提出,由受理該申請的行政機關代為填寫政府信息公開申請。”而韓國信息公開法第10條規定:“信息公開申請人可以以提出信息公開申請書的方式或口頭方式向保存或管理該項信息的公共機關申請信息公開。”可見,兩國法律不僅允許公民以書面形式提出公開信息申請,也允許以口頭方式提出申請。就申請書的內容,我國《條例》第二十條規定:“應當包括……申請人的姓名或者名稱、聯系方式;申請公開的政府信息的內容描述;申請公開的政府信息的形式要求。”而韓國信息公開法第十條規定:“應當包括……申請人的姓名、身份證號碼、住址及聯系方式(電話號碼、電子郵箱地址等);申請公開信息的內容及公開方法。”可見,兩國法律均規定:包括申請人的基本信息及申請公開的信息的內容及形式等要素。

不過,兩國的規定中也有一些細節上的區別。一是當公民以口頭形式提出申請時,雖然兩國都明確規定,應當由行政機關(韓國的法律表述為:擔當公務員)代為填寫申請書,但韓國的法律在此基礎上還加了一個內容,即申請人與公務員一同在申請書上簽名蓋章。這一點雖然是細微的區別,但這是應當寫明的法律程序,它不僅明確了法律責任,有利于防止不必要的糾紛的發生,同時,對于公民的申請政府一方如何受理,也是一個重要的法律程序問題,我國的《條例》沒有做出規定;韓國的信息公開法卻做出了較為具體的規定。其施行令第六條第2款,規定公共機關受理信息公開申請書時,應當在信息公開處理賬冊上做出記錄,并應交付申請人受理通知書。不過,“申請人申請公開的為能夠立即處理或能夠口頭處理的信息的”、“通過郵件、傳真或信息通信網受理信息公開申請書的”等兩種特殊情形下,可以不交付受理通知書。當然,申請人要求交付的除外。

這里啟示我們:首先,為防止不必要的糾紛發生,也為了明確法律責任,我國應當借鑒韓國的做法,在《條例》第二十條中增加“口頭申請人與相關公務員一同簽名蓋章”的內容;其次,對于公民的申請,政府一方如何受理是政府信息公開申請中的一項重要的程序問題,我國也應當借鑒韓國在《條例》中明確規定有關受理信息公開申請的程序制度的做法。

另外,關于受理(公民的信息公開)申請后的政府的決定程序,兩國法律都規定:就是否公開相關信息,政府必須在法律所限定的時間內做出決定。我國《條例》第二十四條:“行政機關(對于公民的申請)應當自收到申請之日起15個工作日內予以答復;如需延長答復期限的,應當經政府信息公開工作機構負責人同意,并告知申請人,延長答復的期限最長不得超過15個工作日。”韓國信息公開法第十一條也有類似規定:“公共機關應當自收到申請之日起10日內做出決定;因不得已的事由而不能在規定期限內做出決定的,可以在期滿次日起10日以內的范圍內延長決定期限。此時,公共機關應當立即以書面形式告知申請人并說明延長事實與理由。”

不過,兩國法律關于政府的決定程序的規定中也存在著一些不同的內容:

1.我國的《條例》對于政府延長決定,只是做了“程序性”限制,即需要延長答復期限的,只要經政府信息公開工作機構負責人同意就行,而就“政府在何種情形下可以延長決定”沒有做出任何規定。因此,只要有關負責人同意政府在任何情形下都可以延長答復期限,這會使法律設置的政府決定期限形同虛設,無任何意義。韓國的信息公開法對于政府延長決定做出了嚴格的限制,只有在出現“不得已的事由”情況下才可延長決定期限,而且法律對該“不得已的事由”做出了明確的規定。根據信息公開法施行令第七條,該“不得已的事由”包括:因同時出現很多的信息公開申請,或申請公開的內容復雜,而難以在規定的期限內做出決定的情形;因聽取制作信息的公共機關意見,或聽取同被公開的信息有關聯的第三者的意見,以及召開信息公開審議會等事由,難以在規定的期限內做出決定的情形;因由信息電子化處理機構處理的信息中同時包含可公開的內容和不可公開的內容,難以在規定的期限內就是否公開部分信息做出決定的情形;因自然災害、臨時性業務量的暴增等原因,難以在規定的期限內做出決定的情形等。因此,韓國政府只有在法定的4種特殊情形下才可以延長決定期限,而一般情形下就得嚴格遵守法定的原則期限。

這里啟示我們:既然我國的條例對于政府決定期限做出原則規定,“延長”期限只能是個“例外”而已,那么法律應當嚴格限制這個例外,不僅從程序上加以限制,也應當從實體上加以限制;否則,原則規定就會變成無人遵守的“軟規則”。可以參照韓國的做法,也規定“只能出現”“不得已的事由”情形下,才可延長決定期限。同時,通過實施細則將“不得已的事由”加以具體化、明確化。

2.根據我國《條例》第二十一條的規定,當被申請公開的信息不屬于本行政機關公開的信息時(也就是由其他行政機關管理的信息時),只是告知申請人該行政機關的名稱、聯系方式而已。①《政府信息公開條例》第21條規定:“對申請公開的政府信息,行政機關根據下列情況分別作出答復……(三)依法不屬于本行政機關公開或者該政府信息不存在的,應當告知申請人,對能夠確定該政府信息公開機關的,應當告知申請人該行政機關的名稱、聯系方式。”而根據韓國信息公開法第十一條第4款的規定,(當被申請公開的信息不屬于本行政機關公開的信息時)受理信息公開申請的機關應當立即將該申請移送至具有該信息管理權的行政機關,并將此情況通知給申請人。可見,在我國,當公民申請信息公開的對象機構發生錯誤時,受理行政機關只是告知申請人該行政機關的名稱、聯系方式而已,最終還是將公民的申請“拒之門外”(這實際上是一種變相推卸責任),該公民就得重新向正確的對象機構提出申請,顯然,這不利于公民知情權的實現,也不符合現代行政的服務理念。相比之下,就同樣的情況,韓國的受理機關要負責得多,因為它要主動將公民的申請移送至正確的對象機構,使申請人免去重新申請的麻煩。因此,韓國的規定更有利于公民知情權的實現,也更具有人性化色彩。這一點值得我們學習、借鑒。

3.韓國信息公開法第十一條第4款,明確了受理申請的公共機關在規定期限內不作為時的具體規則,即自公民提出信息公開申請之日起20日內,公共機關就是否公開未做出決定的,視為公共機關做出不公開決定。而這一點我國《條例》沒有做出規定。可以說,行政機關不作為是各國普遍存在的現象,尤其處在轉型期的我國更是如此。因此,對于公民的信息公開申請,受理機關不作為的情況也是完全可能發生的,因此對此法律應加以規定,并明確此種情形下的法律效果。顯然,這也是我國《條例》的一個明顯的漏洞,應當借鑒韓國的做法,及時補充這一內容。

4.根據我國《條例》第二十四條和韓國信息公開法第十六條的規定,當行政機關收到公民的信息公開申請,認為能夠當場答復(或能夠立即處理)的,應當場予以答復(或予以公開)。這可以說是對一般決定程序的例外規定,即特殊情形下適用特殊決定程序。那么,“能夠當場答復的情形”都包括哪些呢?政府如何認定此類情形?其標準是什么?對這些問題我國的《條例》均沒有作出回答。也就是說,政府在適用這一例外程序時沒有任何標準或依據,因此,就會導致政府任意適用該例外程序或根本不適用該程序。韓國的信息公開法對這些問題是作出了較為明確的規定的。根據韓國信息公開法第十六條的規定,只能就特定的4類信息才能夠適用這一特殊程序。這4類信息是:依法以公開為目的而制作的信息;告知一般公眾而制作的各種宣傳資料;已被決定公開的、公開所需時間不長的信息;其他公共機關的長官決定的信息。可見,韓國信息公開法通過這種限制明確了適用例外程序的條件。因此,政府在適用這一例外程序時有明確的標準,實際操作起來較為順手。而且,這一例外程序的適用會得到嚴格的控制,不會出現濫用例外程序的現象。我國的此項規定不全面、也不嚴密,應該借鑒韓國的規定加以修改和補充,使其更具有現實操作性。

5.兩國法律對于不公開決定的告知(公民的)方式做出了不同的規定。根據我國《條例》第二十一條第2項的規定,經行政機關的審查認為公民要求公開的政府信息屬于不予公開范圍的,應當告知申請人并說明理由。而根據韓國信息公開法第十三條第4款的規定,公共機關做出不公開決定時,應當以書面形式立即告知申請人,并具體說明不公開的理由、不服決定時的救濟方法及程序。可見,我國的《條例》沒有明確不公開決定的告知形式,而韓國法律明確規定告知應當采取書面形式。一般而言,書面方式不僅能增強政府的責任感及工作透明度,更具有說服力,也有利于申請人提出不服申請。因此,有必要修改該條款,明確當行政機關做出不公開決定時必須采取書面形式告知申請人。另外,韓國信息公開法規定,當行政機關做出不公開決定時,不僅要向申請人說明申請人不公開的理由,還應當告知“不服決定時的救濟方法及程序”。顯然,這是從保障公民知情權的角度提出的規則,突顯了信息公開制度的理念。此類規則也值得我們效仿。

三、結語

雖然中韓兩國信息公開法的基本架構有很大差別,但單從政府信息公開申請制度而言(即依申請的信息公開制度),也有不少可比之處及借鑒意義。第一,韓國在信息公開申請主體上的規定及判例的解釋反映了該國較高的信息開放程度,也體現了世界信息公開制度的一種發展趨勢與潮流。雖然我國從信息公開實際情況出發將申請人限定于“利害關系人”,但只能說是“一個有益的過渡”而已,最終我們還要面臨申請人范圍的擴展。第二,關于免予公開的信息,韓國信息公開法規定了多達8類的信息,又對每類信息都細化,使其明確而具體,達到了“盡可能限定于最小范圍”的效果。這也正是我國《條例》需要改進的方面。第三,韓國的信息公開法賦予了政府進一步細化“政府免予公開的信息”標準的義務,從而防止政府在實際操作過程中任意擴大“政府免予公開的信息”范圍。我國的信息公開法中也應當確立類似內容,以便就政府部門任意擴大“免予公開的信息”范圍設置一道有效的防線。第四,韓國的信息公開法明確規定了政府對于公民的信息公開申請的受理程序,這一點也有利于公民信息公開申請權的有效實現,值得我們借鑒。第五,關于政府對公民的信息公開申請的決定期限,韓國的信息公開法不僅規定了原則期限與例外期限,而且也明確了例外期限適用的情形。我國的《條例》也應當規定“只有出現不得已的事由”情形下才可延長決定期限。否則,原則規定就會變成無人遵守的“軟規則”。第六,關于公民申請信息公開的對象機構發生錯誤時的處理程序,韓國的信息公開法規定,受理機關應當主動將公民的申請移送至正確的對象機構,這就使申請人免去重新申請的麻煩,也有利于公民的知情權的實現。這一點值得我們學習、借鑒。第七,關于不公開決定的告知(公民的)方式,韓國的信息公開法規定,應當以書面形式立即告知申請人,并具體說明不公開的理由、不服決定時的救濟方法及程序。這不僅能增強政府的責任感及工作透明度,更具有說服力,也有利于申請人提出不服申請。因此,我們有必要參照韓國的做法修改《條例》的相關內容。

[1][韓]李允植:《行政信息體系論》,首爾:博英社,1995年。

[2][韓]裴氵靜鎬:《韓國行政信息公開制度的現狀及改善對策研究》,首爾:東國大學校,2002年。

[3][韓]韓圭寅:《信息公開行政論》,首爾:大榮文化社,1991年。

[4]殷勇:《政府信息公開行政案件審理的新思路》,《上海法學研究》,2007年第5期。

[5][韓]宋鳳柱:《行政信息公開制度的改善對策研究》,光州大學校,2004年。

D93.28

A

1002-2007(2011)04-0028-08

韓國韓國學中央研究院項目:A KS-2009-MB-2001

2011-06-20

吳東鎬,男(朝鮮族),延邊大學法學院教授、博士,碩士生導師,研究方向為行政救濟制度。(延吉133002)

[責任編輯 梁浚]