日本公務員與私營部門雇員退休金待遇差距之成因分析

張凌竹

日本公務員與私營部門雇員退休金待遇差距之成因分析

張凌竹

日本公務員的共濟年金與私營部門雇員的厚生年金給付在現實中存在較大差距,產生該差距的成因體現為歷史原因,即傳統“恩給制度”與福利國家合作主義體制的并存與變化、經濟與社會原因,也就是經濟持續低迷與人口老齡化加劇的共同影響以及法學理論,即特別權力關系理論的指導作用等,日本政府為了消除這種退休金待遇差別,始終嘗試進行統一年金制度的法律制度的改革措施。

日本公務員;私營部門;雇員;退休金;差距

日本的退休金制度由三部分構成:第一部分是基礎年金,又稱為國民年金,參加對象是居住在日本國內的20周歲至60周歲的人。1959年日本制定了《國民年金法》,1961年開始正式實施國民年金制度。通過采用國民年金體系,日本建立了覆蓋全民的年金體制。第二部分是厚生年金與共濟年金,二者又被合稱為“雇員年金”。厚生年金主要由1939年的船員年金和1954年的新厚生年金構成;共濟年金主要包括1959年國家公務員共濟年金組合、1962年地方公務員共濟年金組合、1956公營企業雇員共濟組合等。第一、二部分由政府運營并強制公民加入,因此也被統稱為公共年金。第三部分是企業年金及個人年金,主要由企業自主運營,公民自由參加,也被統稱為非公共年金。

日本的退休金制度在“國民皆年金”理念的倡導之下,逐漸構建了一個強而有力的社會保障的安全屏障,力圖實現“老有所終,壯有所用,幼有所長,鰥寡孤獨廢疾者,皆有所養”的社會理想。但是隨著日本老齡化程度的急劇加深、生育率逐年下降以及經濟發展趨緩等因素的嚴重影響,退休金體制受到了重大的挑戰。除了財政壓力的負擔日趨沉重,社會平等、收入差距等矛盾也因退休金給付的迅速擴大卻無法及時回應而日益凸顯。其中,公務員與私營部門雇員退休金——公務員的共濟年金與私營部門雇員的厚生年金給付差距過大就是關注的焦點之一。

一、公務員的共濟年金與私營部門雇員的厚生年金給付差距之現狀

從2007年末、2008年3月至2009年4月,國家公務員共濟年金保險的參保人數為106萬人,地方公務員共濟年金保險的參保人數為299萬人,而私營部門雇員的厚生年金保險參保人數為3,452萬人。國家公務員的共濟年金月平均給付額(包括老齡基礎年金)為22.1萬日元,地方公務員共濟年金月平均給付額為22.8萬日元,而以私營部門雇員為對象的厚生年金月平均給付額僅為16.7萬日元。2009年4月,國家公務員共濟年金的保險費率為15.025%,地方公務員共濟年金的保險費率為14.800%,而私營部門雇員的厚生年金保險費率則是15.350%。[1]在此即可看出,公務員共濟年金的參保人數相對少,但受領月平均給付金額較高,而保險費率又低,待遇較高。

根據日本《國民年金法》的規定,全體國民(含外國人)凡年滿20周歲至60周歲者必須強制加入,參加保險對象分為三類,領取的年金也不相同:

(一)第一類被保險人:自營業者、無業者、農民、學生等,只能領取國民年金中的老齡基礎年金。

(二)第二類被保險人包括:1、私營部門的雇員,可領取老齡基礎年金及厚生年金(老齡厚生年金),厚生年金之保險費由勞資雙方各負擔二分之一,每月由工資扣除,其加入對象限于私營部門的雇員。2、公務員,可領取老齡基礎年金、共濟年金(從共濟組合領取)及職業年金。

(三)第三類被保險人:公務員或私營部門的雇員撫養的配偶,只能領取國民年金中的老齡基礎年金。

結合法律規定,公務員的共濟年金與私營部門雇員的厚生年金差別如下:第一,就私營部門雇員的遺屬年金而言,作為該年金受領者的、私營部門雇員的妻子如果再婚或死亡,就不能再領取該年金,其子女領取也只能到18歲為止。但是,就公務員而言,如果其妻子、子女失去受領(遺屬年金的)資格,那么,可以由其父母、孫子、祖父母受領該年金。這就是公務員享有優勢的“轉移支付制度”。第二,就公務員而言,設有所謂的“職業年金”即“職業加算”的追加制度,該年金相當于企業年金,凡是公務員均可于退休時領取,而私營部門雇員則沒有該項年金。因此,雖然其支付的保險金與私營部門雇員大致相同,但在全額支付保險金的情形下,公務員每月所受領的金額比公司職員高出約2萬日元。第三,就公務員的退休金而言,存在一筆由國庫投入被稱作“追加費用”的資金,其金額每年約2兆日元。日本全國的自營業者支付的國民年金也大致是這個金額(2兆日元)。第四,即使公務員是國民年金滯納者,也可以受領年金給付。第五,從年金財務來源來看,厚生年金保險的財務來源主要是保險費和保險基金的運營收益,2009年4月保險費率為15.350%,私營部門與雇員各承擔50%。公務員共濟年金財務來源主要是政府負擔與保險費收入,保險費由政府與公務員各自負擔一半。年金承擔比例雖然都是“主雇”雙方各自50%,但是公務員共濟年金組合中政府負擔部分包括全部事務費的撥付、政府以雇主身份負擔1/2的保險費,補助基礎年金給付的1/3,以及國民年金制度實施前給付費用的20%(該項屬于國家公務員,不包括地方公務員),政府負擔相當沉重,這也是近年來退休金方面財政壓力過大的誘因之一。然而,辯證思考這些公務員共濟年金優于私營部門雇員厚生年金的若干層面,正是退休金制度上存在的官民差距,亦是日本多年來不斷修改法律、試圖形成年金一元化體系的重大障礙之一。

二、公務員的共濟年金與私營部門雇員的厚生年金給付差距之成因

(一)歷史原因:傳統“恩給制度”與福利國家合作主義體制的并存與變化

1868年日本明治維新之后,推翻了德川幕府統治的政府試圖通過為行政機關招募與征集有識之士與組織軍隊力量來鞏固政權,建設一個工業化國家。政府在1875年出臺“海軍退隱令”,為海軍建立了退休金制度,1876年、1884年相繼頒布“陸軍恩給令”與“官吏恩給令”,針對性地為陸軍、公務員等主體建立退休金制度。一般認為,日本真正實質意義上的退休金制度即是濫觴于此。1890年“陸軍恩給令”與“官吏恩給令”被“軍人恩給法”與“官吏恩給法”所吸收整合,使得退休金制度被賦予了法律地位。[2](133)退休金制度能夠初步建立的原因是基于“恩給制度”,主要是指國家對于退休的官吏、退役的軍人及其家屬支付養老費用,為其提供生活支持與物質保障。“恩給制度”事實上是延續了德川幕府時代主人要求仆人盡忠職守,并且作為回報給付其終生工作的俸祿這一傳統制度。該制度之下,公務員則成為由國家“購買”了生命的人,必須要為國家工作終生。[3](166)在這種情況下,工資是以公務員提供的勞動力為對價而支付,則退休金是國家用來換取公務員的勞動力為其畢生工作的一種“對價”,因為工作時間長達“一生”,所以退休金更像是工資的遲延給付。

另一方面,公務員的退休金在本質上亦具有企業退休金的性質,顯示出政府作為“特殊雇主”的身份,雖然公務員的退休金的財政來源主要為政府負擔,但是卻與法律規定的社會權利無關,而與其相應的社會地位密切相關。從歷史上看,日本以“天皇”為最高統治者,劃分了等級森嚴的社會階層,要求個人對于家長或國家絕對服從。統治階級保守主義者們制定退休金制度,形式上出于恩惠給付,實質上造成了公務員與私營部門雇員兩個不同階層的產生與分化,參保對象、繳納保費金額、領取項目、保險費率等方面均建立了不同的標準與條件,政府通過有關退休金法律與制度進一步認可了公務員的特權地位。在與工會等團體組織的溝通失敗之后,政府開始尋求“合作”,并制定出可以配合不同社會地位者的退休金體系,加速了社會分層化的進程。作為“合作主義”國家典型代表之一的日本,社會地位是這一歷史時期退休金給付的主要參考依據,因此,公務員共濟年金的給付明顯優于私營部門雇員厚生年金的給付。1923年日本制定《恩給法》,逐步開始整合公務人員退休制度,并逐漸擴大適用對象范圍,地方公務員也開始適用此法。二戰后,1948年日本制定國家公務員共濟組合法,經過1959年重新修訂,國家公務員開始實行統一的年金制度,稱為公務員的共濟年金制度,而公務員退休金給付的優勢也隨著法律制度的確立而得以鞏固。

(二)經濟原因與社會現實:經濟持續低迷與人口老齡化加劇的共同影響

私營部門雇員的厚生年金給付之成因與公務員共濟年金之成因一脈相承,亦是企業對于長期服務的雇員于退休時基于恩惠給付的一筆金錢。雇主考慮雇員服務年限、在職期間職責輕重、對企業的貢獻程度等等,基于情感或感謝之心而決定最后給付的數額,形成之初,雇員只有等待占據絕對優勢的雇主行使自主權來發放退休金,而沒有相應的法律規定,缺乏有效的救濟途徑,無法維護自己的權益。而私營部門的雇主因其追逐利潤最大化的驅使,必然在節約勞動力成本等方面做足文章,雇員的退休金給付難以得到保障。日本對民間勞動者的公共年金保險最早出現于1939年制定的《船員保險法》,內容包含船員的健康保險與年金保險。1941年制定了《勞動者年金保險法》,這項制度以體力勞動者為保障對象,在他們年老或受到傷害及死亡時,本人或其家屬可以領到養老金,該法于1944年修訂,更名為《厚生年金保險法》,把養老保險制度擴展到普通工薪人員。在第二次世界大戰結束前,在日本除了農民、自營業者和小企業的從業人員外,其他人都可以享受“恩給”或退休金。經過多次調整與修改,厚生年金制度已成為在雇員年老、殘疾和死亡等保險事故發生時提供保險給付,用以保障雇員及其家屬的基本生活為目的的退休金制度。

隨著經濟低迷與企業破產倒閉,導致工人失業的情況不斷增多,雇主與雇員勞資雙方沖突愈演愈烈;二戰后日本經濟亟需重建,而工人爭取權利的意識也不斷提升,1945年12月《工會法》、1946年《勞動關系調整法》、1954年新《厚生年金保險法》等法律的頒布實施,使得日本現代勞資關系立法體系得以確立。這一時期,退休金給付成為主要的勞資爭議之一,在不斷地斗爭與協商中,退休金制度也上升到法律層面,退休金給付的權利性質凸顯,最初的恩惠性質給付已然發生轉變。日本一般通說也認為,如果團體協約或工作規則中明確規定了退休金給付,那么退休金之給付即成為雇主勞動契約中的義務,也可以認為具有延遲工資的性質。[4](138)既然是雇主基于勞動契約而給付的工資,那么就有了基于勞動權利保護問題的產生。同時,退休金相關法律的相繼頒布與法制的不斷完善,都為雇員提供了切實的法律保障。然而,與公務員共濟年金的來源相比而言,政府在退休金給付上能夠積極地承擔,作為私營部門雇員的厚生年金來源的雇主們的經濟能力則無法與之相提并論。隨著人口結構的變化,老齡化程度不斷加深,少子化現象日益嚴重。20世紀50年代,日本老齡化指數僅為21.8%,低于世界人口的老齡化指數23.7%與發達地區的老齡化指數42.9%。2010年,日本是世界上人口老齡化程度最高的國家,60歲及以上人口在總人口中的比例達到30.5%。[5](84)

老齡化日益加劇,老齡人口增多,退休者數量增大,用以維持退休之后生活保障的退休金的負擔則相應不斷加重。而政府來源于退休金制度的巨大財政壓力則引起了全民的擔憂——公務員退休金給付占據財政支出相當大的比重,政府不得不為退休的公務員撥付這部分退休金,但面對因整體經濟不景氣不能維持經營、甚至破產倒閉的雇主們無法給付雇員們退休金卻無所作為,退休金給付的待遇差別十分明顯。

(三)法學理論:特別權力關系理論的指導作用

公務員的共濟年金制度從產生開始就始終與私營部門雇員的退休金制度即厚生年金制度存在相當大的差異,退休金待遇明顯高于后者,日本法學理論中的“特別權力關系理論”也起到了一定程度的影響作用。

日本學者美濃部達吉指出,特別權力關系乃指非基于一般統治權之關系,當事人一方由于契約或其他特別之法律原因,以一定范圍內對他方有強制命令之權,而他方有服從義務之法律關系。[6](56)特別權力關系理論強調公務員與國家之間是不受法律調整的行政內部關系,諸如國家對于公務員有命令、強制及處罰等權力,公務員必須服從,不得采用訴訟為救濟手段等等。同一時代背景之下,國家與公民之間則存在著一般權力關系,需要依據法律進行調整,而特別權力關系無需法律,國家即可控制公務員的自由權行使,表面上限制了公務員的權利,但是事實上維護了君權至上的政治主張,客觀上導致政府的自由行政裁量權加大,行政先于法律,公務員的特權進一步加強,從另一側面確認了政府公務員與公民個體之間的差別,這種本質上的行政不平等也直接導致二者在退休金待遇上的懸殊差距。

在相當長的一段歷史時期內,許多西方學者并不承認社會保障權利的存在,被引用最廣泛的是莫里斯·克萊斯頓的觀點,他反對將社會保障這類經濟社會權利視作人權,認為生命、自由和財產這些公民和政治權利是“普遍的、最高的和絕對的道德權利”,而經濟和社會權利沒有普遍性,也沒有最高的重要性,所以它們并不是真正的人權。[7](67)他們將社會保障更多視為一種特殊的恩惠給付,而不是法律意義上的權利。這種認知使得包括退休金給付在內的社會保障體系成為政府根據階級分層與政治立場等因素建立的用以穩定社會秩序的手段,而不是公民應當正當享有的法律權利。就日本退休金制度的歷史發展來看,公務員的退休金出現時期早于私營部門雇員的退休金,公務員享受退休金也正符合了特別權力關系理論的主張,即使權利受到侵害,公務員也必須在不能訴訟等強制規定下接受政府的決定。限制權利的藩籬同時也將公務員與私營部門雇員隔離開來。而后隨著權利理論的不斷發展,人們更多關注權利的獨立而不是個人行為的服從,公務員的權利也得以從特別權力關系理論中解放出來,而此時,雇員的權利依舊在此消彼長的勞資矛盾中艱難前行。

隨著法治主義的發展,對于人權保護的不斷深入,越來越多的國家和地區對于特別權力關系理論進行了批判,該理論的優勢地位在這場批判運動中不復存在。20世紀50年代中期以后,日本行政法學界對特別權力關系進行了批判性探討與修正,主張對“特別權力關系的每個法律關系進行個別的、具體的研究,也把這些法律關系進行個別的、具體的研究,原則上把這些法律關系作為非權力關系來理解,在此基礎上,再考慮這些行為的權力性、非權力性或效力的問題”以及是否或怎樣適用法治主義。[8](106)雖然特別權力關系理論曾經的主導地位受到了動搖,但是不能否認其在特定歷史時期的影響作用。

日本公務員共濟年金與私營部門雇員的厚生年金給付之所以具有差距,是因為歷史傳統的延續、經濟社會的變革和法學理論的發展等各種原因相互作用、共同影響。多重原因造成了退休金待遇差別的結果,減少甚至消除這種差別是關注民生的重要議題之一,但是尋求何種解決路徑、具體如何實施與能否達到預期效果等等都是擺在他們面前的棘手難題。

三、公務員的共濟年金與私營部門雇員的厚生年金給付差距之消除

截至2010年3月為止的財政年度中,日本公共退休金計劃的支出達到6120億美元(7833億新元),超出了日本國內生產總值的10%。到2016年3月為止的財政年度,退休金開支預計將攀升到59萬億日元(9000億新元),到2026年3月為止的財政年度則將達到65萬億日元(1萬億新元)。[9]而在這龐大的公共退休金支出中,公務員的共濟年金支出占據了相當大的比重。在實施退休金計劃的過程中,針對不同退休金體系產生的給付不平等的問題,日本政府力圖通過修訂法律、改革制度等措施進行解決,以期建立長期穩定的退休金制度。政府早在1984年的內閣會議中決定,從1995年開始統一各種公共年金制度。由于各方未達成共識,該統一目標至今未能實現。2004年2月日本內閣會議通過了《年金改革相關法案》,修改法附則第3條中曾提出公共年金制度一元化改革,但由于涉及到私營業主的負擔以及準確的收入來源的確定,最重要的是會降低國家公務員的福利,至今仍未正式執行。[10](20)2007年4月日本通過了《被雇傭者年金一元化法》,該法案的出臺顯示了政府維護退休金制度穩定、確保社會公平以及增強國民信賴感的決心,具體涉及以下方面的改革:從2010年4月1日起,公務員及私立學校教職員統一適用厚生年金保險制度;將共濟年金的保險費率上調,與厚生年金的保險費率相統一;廢除共濟年金的遺屬年金、職域年金和轉移支付制度等多項內容。[11]政府希望在年金一元化的改革中消除公務員的共濟年金與私營部門雇員的厚生年金之間存在的官民差距。

日本政府在年金一元化道路上進行了各種嘗試,針對這種將共濟年金“就低不就高”適用厚生年金的做法,表明了政府要統一年金制度,消除年金給付差別的堅決態度,而降低公務員待遇(共濟年金組合待遇整體降低)的方式、方法,也可以緩解政府的財政壓力,增強國民對于未來領取退休金的信任感。但是公務員的共濟年金與私營部門雇員的厚生年金給付的差距具有深刻而復雜的多重原因,因此,《被雇傭者年金一元化法》具體實施效果能否真正達到立法時的初衷,仍需經實踐得到檢驗。

[1]厚生勞動省:《公的年金制度一覽》,http://www.mhlw.go.jp/wp/hakusyo/kousei/10-2/kousei-data/siryou/sh10011100.htm l.

[2]養幸雄. 公務員 という言葉.立命館法學,2009年5·6號(327·328號)。

[3]Mitchell,O livia S. A nderson,Gary. T he Future ofPublic Emp loyee R etirem ent System s.Oxford University Press,2009。

[4]菅野和夫:《雇用社會法》,東京:有裴閣,2002年。

[5]DESA.W orld Population P rospects:the2010 V ersion,UN,http://esa.un.org/unpd/wpp/unpp/p2k0data.asp

[6]吳小龍,王族臻:《特別權力關系理論與我國的“引進”》,《法學》,2005(4)。

[7]薛小建:《論社會保障權》,北京:中國法制出版社,2007年。

[8]劉俊祥:《日本行政法的基本原理——法治主義論》,《現代法學》,1999(1)。

[9]Stephen M. Harner.Old A ge Pensions10 Percent of GDP and Rising.http://whitherjapan.com/2011/01/25/old-age-pensions-10-percent-ofgdp-and-rising/.

[10]張玉棉,張少磊:《日本公共年金制度改革及面臨的新課題》,《日本問題研究》,2008(6)。

[11]厚生勞動省:《被用者年金制度の一元化等を

るための厚生年金保險法等の一部を改正する法律案の概要》,www.mhlw.go.jp/shingi/2007/03/dl/s0306-10g.pdf.

F812.44:313

A

1002-2007(2011)04-0067-05

2011-04-10

張凌竹,女,吉林大學法學院經濟法學博士研究生,延邊大學法學院講師,研究方向為經濟法學、勞動法學。(長春130012)

[責任編輯 叢光]