高速公路運營管理單位預算編制問題探討＊

羅麗萍

(湖南省交通廳引進外資項目辦公室，湖南長沙410011)

高速公路運營管理單位預算編制問題探討＊

羅麗萍

(湖南省交通廳引進外資項目辦公室，湖南長沙410011)

預算編制是整個預算管理體系的基礎和起點，我國高速公路運營管理單位預算編制存在著預算編制時間短、人力不足;預算編制方法不科學;定額標準體系缺乏合理性;預算編制較粗且不完整;各部門間編制預算時協調性弱等問題。解決這些問題的有途徑是實行預算編制的標準周期管理;積極推行零基預算法;制定科學的定額標準體系;加強預算編制基礎工作;注重預算編制過程中上下級之間的溝通和交流;建立健全預算編審機構;開展預算編制考核。

高速公路運營管理單位;預算管理;預算編制

預算管理是指單位圍繞預算開展的一系列管理活動，包括預算編制、預算執行、預算調控、預算分析、預算考評等多個方面。預算管理的功能有:落實單位長遠規劃目標，明確各部門工作目標，完善單位管理機制，協調各部門工作，控制各部門經濟活動，考評各部門業績等。

預算管理的每個環節都是緊密聯系的，從預算編制到執行，從考核到獎懲，任何一個環節的疏漏都會造成管理上的失誤。因此，對預算管理的各個環節都必須給予足夠的重視。在這些緊密相扣的環節中，預算編制無疑是整個預算管理體系的基礎和起點，沒有合理而準確的預算，各階段的工作就無從開展。

目前，預算管理是高速公路運營管理單位財務管理工作的重點和難點，預算編制又是預算管理工作的基礎環節，它直接影響著后期的各個預算管理環節。因此，適應當前部門預算改革的需要，結合交通行業實際，科學編制部門預算是運營管理單位迫切需要解決的問題。

高速公路運營管理單位的預算編制與企業預算的編制不同，它屬于部門預算，編制內容涉及各項收入預算、基本支出預算和項目支出預算。與一般行政事業單位的預算編制也不同，其收入預算包括通行費收入、納入預算管理的其他收入撥款、納入財政專戶管理的非稅收入撥款、其他收入等;其項目支出預算包括公路小修保養成本、公路大中修和改建工程成本、通行費征收業務成本、路政及交通安全成本、公路災害防護及搶修成本等。這必然使得預算科目在設置上存在差別，預算編制過程也存在差別。［1］

一 高速公路運營管理單位預算編制存在的問題

隨著我國高速公路的快速發展，高速公路運營管理單位，如高速公路管理局、高速公路管理處等應運而生。為了提高高速公路運營管理水平，我國高速公路運營管理單位采用了預算管理方法，但在預算編制過程中還存在預算編制質量不高的問題，具體表現在以下幾個方面:

1．預算編制時間短，人力不足。各高速公路運營管理單位的預算編制通常在每年11月前后進行，由于時間短，工作量大，使得信息資料收集掌握不完整、不準確，沒有全員參與和科學論證，沒有充足的時間和精力對上報的計劃進行逐項核實，無法與有關單位或部門進行充分有效的溝通，使預算編制帶有一定的草率性和盲目性，直接制約了最終批復預算的可操作性，潛在地增加了預算追加和調整的可能性，嚴重制約了預算編制的準確性和科學性。［2］

2．預算編制方法不科學。雖然在部門預算的編制中，要求采用零基預算方法，以更合理、更有效地分配各種資源，但是，目前運營管理單位由于時間、技術、人力有限，傳統的預算編制方法仍占主導地位，除人員支出、定額公用支出和對個人和家庭補助支出可以按照統計核實數據、基本實行零基預算法外，其他項目特別是項目支出仍采用“基數加增長”的編制方法，并沒有實現以零基預算法為主的編制方法，這使得多年形成的不合理因素沿襲下來，不利于支出結構、支出方向、支出比例的優化。

3．定額標準體系缺乏合理性。目前的定額標準體系中，費用定額劃分不細、形式單一，與交通行業管理特點不相符合的地方較多，導致預算定額與實際支出相差較大，比如車輛使用費、辦公費等公用經費的預算。某些項目預算經費定額常年沒有變動，不能適應當前的經濟發展和物價上漲的要求，與實際情況嚴重脫節，比如，生活補助、工資福利費的預算等。此外，一些支出沒有定額，而是按已核定數的一定比例確定，如招待費、其它公用支出等，存在一定的隨意性。過低的定額標準必然導致財政部門核定給各部門的正常經費支出預算不足，為兼顧標準與實際的差距，一些單位相互擠占成本，加大了資金控制與管理的難度。

4．預算編制不精細不完整。預算編制沒有將預算指標細化到部門和具體支出項目，無法對預算進行有效的管理和監督，致使預算缺乏權威性。某些必須開支的項目沒有列入現有的預算計劃中，沒有實現綜合預算，而游離在預算之外，脫離預算的監管。比如，收費站高桿燈電費、車輛安全經費、匝道養護費用、防塵補助、尾氣污染補助等急需納入的預算。

5．各部門間編制預算時協調性弱。預算編制過程中，各級運營管理單位、交通運輸廳、財政部內部司局之間的協調溝通不夠充分，使得各自對預算編制的方法，改革措施、目的、操作程序等理解不一致，給部門編制預算帶來了困難。此外，預算指標下達比較分散，預算控制數反復調整，預算不斷重復編制。

二 改善高速公路運營管理單位預算編制的建議

1．實行預算編制的標準周期管理，以提高預算編制的科學性。預算編制時間和各部門年度工作計劃安排要大體一致，做到早編、細編。預算編制可從每年8月開始，在對上一年預算執行結果進行分析總結和績效評價的基礎上，結合實際，測算下一年度預算收支規模和增長速度，編制預算草案。通過匯總各部門預算，形成本地區總預算草案，并按規定程序上報審批，期限為8個月。實行標準周期管理，可以使預算的時間延長至8個月，為細化預算編制，提高預算編制的科學性，提供了充足的時間。

2．創造條件，積極推行零基預算法。運營管理單位應嚴格按照政策規定、事業需要、定額標準及財力許可等要求，在對以往工作進行檢查、討論的基礎上，審視各項開支的合理性，運用零基預算法來編制單位預算，從而徹底擺脫“基數加增長”的傳統預算管理模式，發揮零基預算的優勢來有效消除、減少費用開支的慣性心理。但考慮到零基預算編制的工作量大、效率相對較低、時效性差、成本高等問題，我們可以通過建立單位基本信息數據庫，為編制預算提供科學、準確的基礎數據，同時完善定額標準體系，減少主觀因素的影響，從而為零基預算的推行創造條件。

3．制定科學的定額標準體系。定員定額是部門編制預算、考核預算執行情況的重要依據。科學的定員定額標準體系應當區別行業、部門的特點和各項開支的性質，對支出的合理消耗進行測算后制定。這就要求預算的審核、審批部門尤其是財政部門對部門所處行業或系統，以及部門或單位的實際情況有全面、深入的了解，必要時結合物價上漲情況來制定相應的標準，而不是簡單地實行“一刀切”。以高速公路行業公用經費定額的制定為例，高速公路管理局由于業務相對比較單一，公用經費定額標準的確定可按財政部確定的相應的公用經費定額標準，結合近幾年各單位實際支出情況進行確定。但高速公路管理局下屬的基層單位或部門由于業務復雜、管理成本高，公用經費支出較一般交通事業單位開支要大。因此，對這類單位公用經費定額標準的確定，除遵循財政部門分類確定的事業單位公用經費定額標準外，還要結合各單位業務性質和業務量，如公路養護歷程、征費稽查難度等，分類制定公用經費定額，以確保各單位有履行正常職責的基本費用保障，減少和消除違法使用資金的現象發生。

4．加強預算編制基礎工作，督促各部門編制科學、細化、完整的預算，實現綜合預算。首先，要對所屬交通事業單位經費收支進行普查，開展清產核資工作，全面了解和掌握單位的建制、在職人員、離退休人員、資源、財務狀況等基本情況，并建立一套成體系、規范化的部門信息管理系統，務實定額管理基礎。其次，要改革預算收支科目，細化預算編制內容，提高預算的透明度。運營管理單位應根據部門預算的報表體系，結合本單位實際制定和完善預算項目。在科目的設置上盡量體現運營管理單位各項活動的特點，細化收支科目，使預算的編制細化到每一個基層單位具體的用途和項目上，增強預算編制的準確性和嚴肅性。［3］第三，預算編制應規范預算編制操作程序，注重結合各級部門或單位提出的相關參考意見，將各級單位所有合理的收入和支出都編進預算，并統籌政府財力，實行各項收支統一管理、統籌安排，建立統一的政府預算管理體系，以實現綜合預算，確保預算編制的完整性。

5．注重預算編制過程中上下級之間的溝通和交流。在預算編制過程中，難免存在上下級對預算數額確定的理解不一致的現象，如果任其發展，必然對下階段的各項預算管理工作的開展產生影響，因此，下級在上報上級單位批復預算時，可編寫詳細的預算編制說明和建議，使上級單位能夠理解本單位的預算編制方法，改革措施、目的、操作程序等，必要時可和有關領導進行面對面的交流和溝通，減少后期預算數額的相關調整和重復編制工作，節約有限的人力、財力和物力。通過各級單位和部門的溝通與通力合作，必然能加強預測、提高預算編制的準確度，進而提高資源配置的合理性。

6．建立健全預算編審機構。根據高速公路運營管理單位運行的特點，建立高速公路運營的預算編審機構，確保預算編制改革的順利進行。［4］預算編審機構可由財務、內審部門以及其他職能部門業務骨干組成，全權負責編制預算計劃，統一掌握預算編制政策與標準，并編制綜合預算，以加強部門預算編制的管理工作，提高預算編制質量，確保預算編制的權威性和獨立性，進而促進預算的順利執行，實現預期的運營目標。

7．開展預算編制考核。在進行預算考評的過程中，不僅要對預算執行情況進行考核，還應對預算管理質量進行考核。在對預算管理質量進行考核的過程中，一個重要的方面就是應對預算的編制環節進行考評，對預算編制從科學性、可行性、準確性、可靠性、全面性、及時性等方面進行全面的考核，并加以評分，依據評分結果制定相應的獎懲辦法，以提高基層預算單位編制部門預算的主動性和積極性，促進基層預算單位將部門預算編制作為一項日常工作來抓，從而一方面有利于扭轉基層預算單位“重決算、輕預算”的局面，另一方面有利于基層預算單位編制的部門預算與部門預算的批復、執行等各環節緊緊相扣。［5］

［1］楊再敏．公路部門預算編制及預算項目支出控制要點［J］．交通財會，2010(9):44－45．

［2］丁紅瑋．部門預算編制存在的問題及完善措施［J］．中國農業會計，2010(9):24－25．

［3］郭鵬勇，許廣毅，徐克廣．淺談深化基層單位預算管理［J］．中國國土資源經濟，2010(7):46－48．

［4］徐樺．完善交通部門預算編制的思考與對策［J］．交通財會，2008(7):41－43．

［5］黃睿貞．關于強化基層預算單位部門預算編制的幾點思考［J］．交通財會，2006(9):38－39．

On Budgeting Problem of Expressway Operations and Management Unit

LUO Liping

(Office of Importing Foreign Capitals Project，Transport Department of Hunan Province，Changsha，410011，China)

Budgeting is the basis and starting point of the whole budget management system．There exist the following problems in budgeting of expressway operation and management unit in China，such as:short of time and lack of manpower in budgeting，unscientific budgeting method，unreasonable quota standard system，rough and fragmentary budgeting，poor coordination among different units during the budget preparation．Some measures are suggested to meet these requirements，for example standardizing the periodic management of budgeting;promoting actively the zero－based budgeting method;developing a scientific system of quota standard;strengthening the basic work of budget preparation;emphasizing the communication and exchange between the units of different levels during the budget preparation;as well as establishing and improving the budget preparation and approval agencies;and carrying out budget assessment．

expressway operation and management unit;budget management;budgeting

F54．58

A

1674－117X(2011)04－0048－03

2011－04－21

羅麗萍(1964－)，女，湖南長沙人，湖南省交通廳高級會計師，主要從事交通基礎設施和投融資管理研究。

責任編校:徐蓓