公益訴訟的功能

肖志勇

公益訴訟的功能

肖志勇

公益訴訟是指公民個人、社會團體或者有關機關為了維護公共利益而提起的訴訟。公益訴訟不僅在維護公共利益方面具有獨特的功能，而且在民主、法治及和諧社會建設方面也有著積極而深遠的影響。試在簡要介紹公益訴訟的基礎上，對公益訴訟的功能進行深入探討，以期充分認識在我國建立公益訴訟制度的重要意義。

公益訴訟；功能；制度構建

一 公益訴訟的涵義

經濟的不斷發展和社會的全面進步致使傳統利益格局出現了巨大變化，個人利益、集團利益與國家利益、社會利益的矛盾沖突日漸顯現，侵害公益的現象越來越突出，而傳統的訴訟卻難以對此加以救濟。為了保護公共利益，促進社會全面發展，公益訴訟制度應運而生。

1.公共利益與公益訴訟。公共利益是社會上不特定多數人利益之總合。公共利益同人類的真正利益和愿望——文明是相一致的，它反映了公眾對社會文明狀態的一種愿望和需要，其內容包括：(1)公共秩序的和平與安全；(2)經濟秩序的健康、安全及效率化；(3)社會資源與機會的合理保存與利用；(4)社會弱者利益的保障；(5)公共道德的維護；(6)人類朝文明方向發展的條件等方面。[1]科技的飛速發展促進了社會生產力的極大提高，大大拓展了人類的活動領域，使得人類活動，無論是總體的、群體的抑或個體的活動都可能對社會生活及自然環境產生消極的影響，人們對公共利益的關注達到了前所未有的程度。公共利益與個體利益息息相關，公共利益受損，個體利益也會受到間接的損害，維護公共利益關乎所有人的利益。

一般而言，訴權的產生是基于合法權益的受損，但為了更好地保護公共利益，法律賦予人們在公共利益遭受侵害時提起訴訟的資格，換言之，公民個人、社會團體或者有關機關可以依據法律法規的授權，對侵害公共利益的行為提起訴訟，以便制止侵害行為并追究侵害人的法律責任。古羅馬時代，就有公益訴訟與私益訴訟之分。私益訴訟是指私人為維護個人利益而提起的訴訟，公益訴訟則是指市民可以為了維護公共利益而提起的訴訟，法律有特別規定的除外。羅馬法這樣規定的原因在于，當時的羅馬政府機構遠不如現代社會健全和周密，僅僅依靠官吏的力量來維護公共利益是不夠的，因此法律授權私人來代表社會對損害公共利益的行為提起訴訟，以彌補官方維護公共利益之不足。[2]

2.公益訴訟的種類及特征。公益訴訟一般分為兩大類：一類是訴一般主體侵害公共利益的違法行為；另一類是訴行政機關損害公共利益的作為或不作為。

公益訴訟具有以下幾個特征：第一，訴訟以維護公共利益為目的。某些案件不僅具有維護個人利益的目的還具有維護公共利益的目的，也應界定為公益訴訟。第二，起訴主體廣泛，當事人資格不受“直接利害關系原則”的限制。第三，訴訟雙方當事人實力懸殊。被告往往是壟斷性大企業或國家行政機關，原告則多是公民個人或社會團體，雙方在經濟實力、其他社會資源及法律知識的占有方面都處于不對稱狀態。

二 公益訴訟的功能

公益訴訟的功能亦稱公益訴訟的職能和效用，是指公益訴訟對國家機關、社會組織和公民個人的行為以及社會現實生活的能動影響。公益訴訟關注公民權利保障、消費者權益保護、環境保護、國家和社會利益保護以及公序良俗的維持等，對人們的行為、社會關系和社會生活有極大的影響。具體而言，公益訴訟有以下幾方面的功能。

1.宣告和示范功能。宣告國家的意志和主張，示范人們應當如何行為。法律代表國家關于人們應當如何行為的意見和態度，這種意見和態度以贊成和許可或反對和禁止的形式昭示天下，向整個社會傳達人們可以或必須如何行為的信息。[3]公益訴訟制度突破傳統訴權理論的局限，賦予人們提起公益訴訟的資格，是對國家發展目標、價值取向和政策導向的宣告，對人們的是非觀、價值觀將產生積極影響，人們因此知道國家提倡什么，反對什么，自己該做什么，不該做什么。公益訴訟有利于規范行政行為，促使行政機關積極作為、依法行政，也有利于增強人們的法律意識、權利意識，激發公民的正義感和責任感，弘揚社會正氣。

2.定紛止爭功能。現代社會，公共利益與私人利益的矛盾沖突凸顯，雖然訴訟并非解決糾紛的唯一途徑，但卻是解決公益糾紛的十分重要的途徑。在公共利益受到不法侵害時，人們可以向有關國家機關檢舉或控告，由有后者行使維護公共利益的職責，但是如果后者怠于行使職權或者違法濫權，人們在行使了憲法規定的批評權、建議權、申訴權、控告權或者檢舉權后，公益受損情況仍然毫無改善，這時，公益訴訟成為維護公共利益的最佳選擇。沖突和糾紛的解決，使社會關系穩定下來，生活的連續性得到保障，人們的安全感增加，整個社會秩序重歸平穩狀態。

3.監督和制約公共權力的行使。我國是人民當家作主的國家，國家的一切權力屬于人民。政府受人民委托行使國家權力。作為受托人，政府應當忠實于人民的意志，以增進整個社會的和平、安全和福利為最高義務。但是，“每個有權力的人都趨于濫用權力，而且還趨于把權力用至極限，這是一條萬古不易的經驗。”人類走向法治的進程，就是不斷用法律監督制約權力，實現對權力有效控制的過程。[4]建立有效的權力監督制約機制，對受托者進行監督是十分必要的，公民對公共事務的訴訟權利就是權力制約機制的一種體現。

行政權是國家權力中覆蓋面最寬、與社會接觸最直接、最容易與金錢掛鉤的權力，現代行政權力不斷擴張，已成為集行政管理權、準立法權、準司法權于一身的權力，而且行政權自由裁量度大，實施程序不如立法權和司法權嚴格、規范，因此行政權很容易被濫用。此外，政府還具有以下缺陷：一是政府存在人力、物力的不足，掌握的資源和信息有限，在實施法律存在一定盲點，難以對所有侵害公益的行為都作出及時有效的反應。二是政府會面臨政治壓力和利益影響，可能因此置公共利益于不顧，實施錯誤的行為。三是政府機構本身可能違法。政府可能憑借其意志和情緒恣意亂為，導致行政權力異化。公益訴訟制度賦予公民以公益訴權，對行政權力進行監督，可以糾正行政行為的偏差或失誤。

4.保障公眾參與社會管理。公眾參與國家社會事務管理具有重大意義：第一，立法活動需要公眾參與。公眾參與立法，能夠使立法更好地反映人民的意志和客觀規律，符合社會需要；依靠公眾的智慧和力量，立法能夠充分吸納和整合不同利益訴求，實現科學、合理與公正。第二，法的實現離不開公眾參與。執法者可能怠于執法、不能守法甚至違法，公眾是保證法律得到有效實施的最終主體，執法、司法和守法都需要公眾的廣泛參與。第三，科學決策離不開公眾參與。民主能夠有效避免決策失誤，保證決策科學合理并符合社會長遠利益，而且公眾參與能夠保證政策、規劃得到更加有效的實施。另外，法律作為人際關系的調節器雖然發揮著巨大作用，卻不是萬能的，“不是所有的秩序都是由法律創建的，尤其是在社會的民事生活領域，法律最多能提供一個基本秩序，人們的行為更多是依靠習慣、道德、政策、宗教等”。[5]因此，公眾的廣泛參與是良好社會秩序得以建立的能動因素，是社會文明進步的根本力量。“人民群眾是歷史的創造者”，公眾參與是民主與憲政的核心。公益訴訟為公眾參與社會管理提供了司法保障。

5.保護和增進社會公共福利。傳統觀念認為，要增進社會公共利益必須以實現個人利益為前提，法律必須以保障個人利益為目標，維護個人的權利和意志自由。但是，隨著社會化大生產的發展和經濟全球化的到來，個人的逐利行為能自動增進公共利益的觀點已經被現實生活所否定，私人利益不僅不表現為公共利益，而且還可能危害公共利益。公益訴訟能夠以訴訟的方式對遭受侵害的公共利益進行公力救濟。我國經濟制度的基礎是生產資料公有制，政府代表人民管理公共財產，維護公共利益，但這并不意味著剝奪了人們維護公共利益的權利。個體利益實現的自由應以不損害公共利益為限。當人們的違法行為損害公共利益時，人們有權與這種行為作斗爭。公益訴訟制度著眼于維護公共利益，使人們多了一條維護公共利益的渠道，公共福利的保護和增進有了更加厚實的基礎。

6.預防并減少侵害行為的發生。公眾的監督可以在極大程度上減少和預防侵害公益行為的發生。對行政行為的監督能夠促使政府規范行政行為，對民事行為的監督能夠對一般違法者起到震懾作用，減少違法行為的發生。傳統民法理論要求，侵權行為必須具備“行為的違法性、損害事實的存在、行為與損害后果之間有因果關系”等構成要件，其中損害必須是已經實際發生的事實，在客觀上能夠認定。這形成了“先有損害，后有賠償，先有侵權，后有救濟”的事后補救性質的損害賠償制度。公益訴訟的提起不以實質性損害后果的發生為前提，對于已經危害或者可能危害公益的行為均可提起訴訟，這就起到了防患于未然的作用，避免事后補救的被動性——某些社會公益，一旦損害發生是很難彌補的。例如環境的污染和破壞，要消除其影響，一般需要較長的時間，某些污染甚至是不可逆轉的。環境污染的危害具有緩發性和潛在性，加之科學技術的局限性，人們對環境污染的危害常常難以及時發現，而一旦后果出現，為時已晚。另外，環境污染破壞容易，治理恢復困難，治理的費用大大高于預防的費用，從經濟學的角度來看是不經濟的。[6]

三 對構建我國公益訴訟制度的思考

當前，我國正步入社會轉型期，人們的思想觀念深刻變化，權利意識不斷增強，大家的視角已從單純關注私益轉向兼顧公益。近幾年來，全國各地出現了許多公益訴訟：(1)訴壟斷組織的不法壟斷經營行為；(2)訴侵犯公共利益和公序良俗的行為；(3)訴政府的不作為或濫用職權；(4)訴環境污染及損害行為。但是，由于我國尚未建立公益訴訟制度，我國公益訴訟的結果大都不盡如人意，主要有以下幾種結局：(1)受害者無法或不愿意提起訴訟；(2)法院以原告不具備訴訟主體資格而駁回；(3)法院雖受理并作出處理，但在維護公共利益方面效果不大。[7]

構建我國公益訴訟制度的最大障礙是法律限定了當事人的起訴資格。我國現行訴訟法規定，原告必須是自身合法權益受到侵害的人。這使得公共利益遭受侵害時，人們由于不是直接利害關系人而不能代表公益提起訴訟，作為公共利益代表的政府部門，又可能因為各種原因不能對公共利益進行及時有效的維護，最終導致“官不管，民不能”的局面。要徹底改變這種現狀，有必要暢通人們為維護公共利益而起訴的渠道。雖然我國尚未構建公益訴訟制度，但是法律的內容是由社會物質生活條件決定的，法律應該反映社會需要，我們在強調法律剛性的同時應當重視法律的靈活性，重視法律本身的成長，根據社會發展需要對法律進行必要的變革。“法律必須是穩定的，但不可一成不變。……法律還必須服從進步所提出的正當要求。一個法律制度，如果跟不上時代的需要和要求，而是死死抱住上時代的只具有短暫意義的觀念不放，那么顯然是不可取的。”[8]

通過對公益訴訟所具功能的探討，可以看出，在我國建立公益訴訟制度具有重大的現實意義。從長遠看，我國建立公益訴訟制度是一種必然趨勢；著眼于細節，則要考慮避免濫用訴權，作出立法技術上的考量。因此，在我國的法制建設中，應該盡快著手開始公益訴訟的立法進程，建立我國的公益訴訟制度，并對現行《民事訴訟法》和《行政訴訟法》等進行必要的修改，使之與公益訴訟制度相配套。

[1][3][5]張文顯.法理學[M].北京:高等教育出版社﹑北京大學出版社,1999：216，200，260.

[2]周枏.羅馬法原論[M].北京:商務印書館,1996：886—887.

[4]應松年.行政法與行政訴訟法[M].北京:法律出版社,2005：399.

[6]呂忠梅.環境法新視野[M].北京:中國政法大學出版社,2000：232—233.

[7]齊樹潔,鄭賢宇.我國公益訴訟的困境與出路[J].中國司法,2005,(3).

[8][美]E·博登海默.法理學：法律哲學與法律方法[M].鄧正來譯.北京:中國政法大學出版社,2004：339—340.

ClassNo.:D925DocumentMark:A

(責任編輯：宋瑞斌)

OntheFunctionsofPublicInterestLitigation

Xiao Zhiyong

Public interest litigation means a legal action initiated by a person, an organization or an administrative department in a court of law for the enforcement of public interest or general interest, There are some distinctive functions with public interest litigation, not only can it play an important role in the protection of public interest, but it can exert an active and profound influence over the establishment of the society ruled by law and democratic politics as well as the construction of a harmonious society. This essay makes a brief introduction to public interest litigation and focus on the functions of public interest litigation so as to understand the significance of establishing a public interest litigation system in China.

public interest litigation; functions; system construction

肖志勇，助理檢察員，石林彝族自治縣人民檢察院，云南·石林。郵政編碼: 652200

1672-6758(2011)03-0052-2

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