論征收擴張請求權

王洪平 房紹坤

論征收擴張請求權

王洪平 房紹坤*

征收擴張請求權是公益征收過程中被征收人享有的一項權利，旨在實現(xiàn)被征收人的財產(chǎn)權保障。征收擴張請求權分為全部征收請求權和完全征收請求權兩個類型。當征收標的因征收而剩余的部分已不敷從來之使用時，被征收人可行使全部征收請求權;當所有權的部分權能或者部分使用時間被剝奪或限制時，被征收人可行使完全征收請求權。我國未來的統(tǒng)一征收立法應對被征收人的征收擴張請求權及其行使條件做出規(guī)定。

征收擴張請求權 全部征收請求權 完全征收請求權

在公益征收中，比例原則是須遵循的基本原則之一。根據(jù)比例原則要求，征收標的僅以公益事業(yè)所需之必要范圍為限，超出必要限度者，不在征收的范圍，并且征收請求人無權請求征收，而征收人也無權予以征收。但若從被征收人的財產(chǎn)權保障角度而言，如果將征收的標的范圍嚴格限于公益所必需者，恐怕于被征收人的權益保障反而不利。為此，為更周全地保障被征收人的財產(chǎn)權益，法律應賦予被征收人以征收擴張請求權，請求征收人征收超出必要范圍的標的。征收擴張請求權包括“全部征收”請求權與“完全征收”請求權。我國現(xiàn)行法未規(guī)定征收標的的擴張制度，因而有關征收擴張請求權也就沒有相應的規(guī)范依據(jù)。但從征收法制的完善角度而言，我國未來的統(tǒng)一征收立法必將確立該制度。有鑒于此，本文從比較法的角度對這一制度作一探討，以期對我國未來征收法制完善有所裨益。

一、征收擴張請求權的根據(jù)

征收擴張請求權是公益征收中被征收人享有的一項法定權利。在權利性質(zhì)上，從征收擴張請求權向國家提出的角度而言，其為一種公法上的權利;但從征收擴張請求權旨在保障被征收人的私法權益角度講，其亦為一種私法上的權利。因而，征收擴張請求權既為一種公法上的請求權，同時也為一種私法上的請求權。

關于征收擴張請求權的根據(jù)，學說不一。有人認為，該權利源自征收補償中的“完全補償”原則，因而法律對于征收擴張請求權無需再作規(guī)定。另有人認為，該權利是與征收補償相關聯(lián)的一項便宜制度。史尚寬先生認為，該權利為法律顧及土地之經(jīng)濟的使用及被征收人之利益所特設的制度。〔1〕史尚寬:《土地法原論》，臺灣正中書局1964年版，第483頁。筆者認為，對于征收擴張請求權的根據(jù)，不能以征收補償?shù)脑瓌t為出發(fā)點進行推演。從征收法的體系角度看，雖然有域外立法例將擴張征收(或“一并征收”)規(guī)定于征收法的“補償”部分，如韓國《土地征收法》，但準確地說，擴張征收并不屬于征收補償?shù)姆懂牐鴳獙儆谡魇諛说姆秶拇_定范疇。而只有確定了征收的標的范圍后，才涉及到征收補償?shù)膯栴}，因此上述前兩種觀點從補償角度來探尋征收擴張請求權的根據(jù)，存在“前后倒置”的邏輯問題。筆者認為，征收擴張請求權的設置，旨在保障被征收人的財產(chǎn)權益和貫徹“物盡其用”的財產(chǎn)法原則。從法理角度講，征收的比例原則旨在控制征收人征收權的擴張和濫用，而非相反地對被征收人的權益保障做出限制。因此，賦予被征收人以征收擴張請求權，與比例原則不相沖突，甚至是比例原則的內(nèi)在要求。

征收擴張請求權是被征收人享有的一項權利，該權利不能歸入被征收人的義務，同樣也不能構成公益事業(yè)經(jīng)營者(征收請求人)的權利。該權利也不適用于征收關系人，如房屋的承租人等。征收請求權作為一種“選擇權”，完全屬于被征收人，因為他在做出此種或彼種選擇決定時，只是要使自己的財產(chǎn)免受損失，而不是以其他利害關系人的費用改善自己的地位。〔2〕［沙俄］M．B．維涅茨安諾夫:《從民法的角度看征收》，張建文譯，載易繼明主編:《私法》(第7輯第2卷)，華中科技大學出版社2007年版。所以，征收擴張請求權為被征收人所專享的一項征收程序中的實體性權利，任何人不得僭越。

二、全部征收請求權

全部征收又稱“殘余部分征收”，是指征收標的因征收而剩余的部分已不敷從來之使用，從而被征收人請求對整個征收標的予以全部征收的請求權。關于在何種條件下被征收人可以提出全部征收請求權，存在兩種立法例，即殘余部分比例標準和實質(zhì)判斷標準。

法國征收立法采用了第一種標準，其《征收法》第50條規(guī)定:“只有某一部分應被轉讓的構筑物，如果所有權人要求，可以被全部取得。對于由于分割而將使自己的現(xiàn)有面積減少至四分之一以下的每一地塊，如果此時所有權人沒有占有與之毗鄰的任何地塊以及因此而減少的地塊小于10公畝的，則應遵守同樣的規(guī)定。”

大多數(shù)的立法例則采用上述第二種標準，將是否應賦予被征收人以征收擴張請求權留由征收決定機關作實質(zhì)性的審查和判斷，如德國、日本、韓國及我國臺灣地區(qū)的立法即都采此立法例。德國《建設法典》第92條第3、4款規(guī)定:“土地或者在地理位置或者經(jīng)濟上相關聯(lián)的土地被部分征收，致使土地剩余部分不能再作建筑上或經(jīng)濟上的利用的，所有權人可以要求征收范圍擴及土地的剩余部分。由于征收，所有權人無法就第86條第2款規(guī)定的事物為經(jīng)濟用途或者以其他合理方式使用的，可以要求土地征收的范圍擴及至上述事物。”日本《土地收用法》第76條規(guī)定:“在因征用屬于同一土地所有者的一片土地的一部分，將剩地供于從前利用的目的有明顯困難時，土地所有者得請求其全部的征用。”韓國《土地征收法》第74條規(guī)定:“屬于統(tǒng)一的土地所有人的一段土地的部分，因協(xié)議而購買或收用，而使殘余地有顯著困難可能達不到原來的使用目的的，土地所有者可向事業(yè)實行者請求購買和給付殘余地。”我國臺灣地區(qū)“土地征收條例”第8條規(guī)定:“有下列各款情形之一者，所有權人得于征收公告之日起一年內(nèi)向該直轄市或縣(市)主管機關申請一并征收，逾期不予受理:一、征收土地之殘余部分面積過小或形勢不整，致不能為相當之使用者;二、征收建筑改良物之殘余部分不能為相當之使用者。”

殘余部分比例標準具有確定、易于操作的優(yōu)點，但由此而帶來的僵化性顯然不利于復雜的現(xiàn)實問題之解決，甚至對被征收人的私權保障而言也是不利的。而實質(zhì)性判斷標準雖然具有不確定性以及在操作上難于準確把握的缺點，但它具有的靈活性，卻能應對復雜多變的現(xiàn)實情況，并能為被征收人的權益保障帶來實質(zhì)的公正，這也正是大多數(shù)立法例采此標準的理據(jù)所在。筆者認為，我國未來的統(tǒng)一征收立法亦應采實質(zhì)判斷標準。

綜合上述各立法例，對于全部征收請求權成立的條件，可以根據(jù)征收標的的不同，作以下更進一步的具體分析。

其一，土地殘余部分的征收。征收所及標的范圍可能是一塊在權屬意義上完整的土地，也可能只是某一獨立地塊的一個部分。當屬前者情形時，由于土地被作為征收標的全部予以征收，因而不存在土地本身征收的再擴張問題。但于后者情形，由于原土地權利人所支配和用益的土地范圍的完整性，若對土地本身只為部分的征收，則尚留存一個土地剩余部分的利用問題。之所以稱土地的剩余部分為“殘余部分”，原因即在于被征收后的剩余部分土地往往因面積過小或地形畸零而不敷使用。所謂“不敷使用”，是指不能再用作原用途，或者不能按照原用益方式予以使用，這屬于客觀上的不敷使用。此外，土地的不敷使用還包括觀念意義上的不敷使用情形。觀念的不敷使用主要指對殘余土地的使用于經(jīng)濟意義上已經(jīng)毫無價值，或者其價值已經(jīng)大大減損，或者要恢復其原來之使用需投入大量的經(jīng)濟成本予以重整或改造，或者雖可繼續(xù)使用但其在經(jīng)濟效益上變得“入不敷出”，等等。不論是客觀意義上的不敷使用還是觀念意義上的不敷使用，被征收人都可提出征收擴張請求權。而最終能否及于殘余土地部分為擴張征收，則由征收主管機關根據(jù)殘余地的具體情形，予以客觀的和觀念的個案判斷。

其二，土地改良物的征收。在以土地為征收標的時，土地改良物的征收又被稱為“一并征收”。〔3〕土地改良物的“一并征收”作為征收標的擴張的情形之一，是在以土地為征收標的的情形下發(fā)生的。當土地改良物本身被作為征收標的時，則不發(fā)生一并征收問題，而屬土地改良物的單獨征收。如我國臺灣地區(qū)“土地征收條例”第5條規(guī)定:“征收土地時，其土地改良物應一并征收。”我國現(xiàn)行法雖未明確規(guī)定土地改良物的一并征收，但由給予的征收補償類別，如建筑物、構筑物、土地附屬設施的補償以及青苗補償?shù)龋梢钥闯鑫覈ㄉ弦彩浅姓J土地征收時一并征收土地改良物的。土地改良物的權利人之所以可以請求一并征收，原因非常簡單，因為土地改良物是附屬于土地的，當土地被征收時，土地改良物將處于一種無權附存的狀態(tài)。土地改良物的一并征收是附有條件的，如我國臺灣地區(qū)“土地征收條例”第5條還規(guī)定:“征收土地時，其土地改良物應一并征收。但有下列情形之一者，不在此限:一、土地改良物所有權人要求取回，并自公告期滿之日起十五日內(nèi)自行遷移者;二、墳墓及其他紀念物必須遷移者;三、建筑改良物依法令規(guī)定不得建造者;四、農(nóng)作改良物之種類或數(shù)量與正常種植情形不相當者，其不相當部分;五、其他法律另有規(guī)定者。”于上述第一種情形，土地改良物所有人自行取回，其所有權未被剝奪，所以不存在征收的問題，但其遷移費用需由征收人給予補償。于上述第二種情形，由于墳墓等紀念物的性質(zhì)決定，其本身是不適于因征收而消滅其所有權的，因而所有權人不能請求一并征收而消滅其所有權;當然，在實際上，當此等紀念物必須因土地征收而遷移者，其效果與征收無異，因而征收人必須給予遷移費及其他相關補償。于上述第三、四兩種情形，屬于違章建筑與違法作物的征收問題。我國臺灣地區(qū)法的上述規(guī)定，乃是就是否征收的結果上而言的，該規(guī)定并沒有剝奪違章建筑與違法作物權利人的征收擴張請求權，其仍然有權主張，只不過征收主管機關可以決定不予“一并征收”的補償而已。

其三，建筑改良物殘余部分的征收。當建筑改良物被獨立作為征收標的時，可予全部征收，亦可予部分征收。當為前者時，不存在再次擴張征收的問題;但當為后者，建筑改良物的權利人可能提起征收擴張請求權。當建筑改良物的殘余部分已經(jīng)喪失了自己的先前意義，或者至少由于與被征收的主要建筑物的聯(lián)系被阻斷而導致了自己價值中舉足輕重的份額喪失，或者是由于一幢或者數(shù)幢建筑物被征收而導致必須終止所有建筑物以前的使用方式時，都應當予以擴張征收。因此，是否應予擴張征收，不僅應具體判斷殘余建筑物與被征收建筑物之間在地理位置上的聯(lián)系，而且還應就殘余部分與被征收部分之間的經(jīng)濟聯(lián)系做出判斷。〔4〕［沙俄］M．B．維涅茨安諾夫:《從民法的角度看征收》，張建文譯，載易繼明主編:《私法》(第7輯第2卷)，華中科技大學出版社2007年版。此外，正在建造中的建筑改良物也可以作為征收標的而予征收。于此情形，可對整個未完工的建筑物予以整體征收，也可以是部分征收。當是部分征收時，如果殘余部分已不敷使用(或沒有續(xù)建的必要)時，則應予全部征收。

此外，在理解“全部征收”這種擴張征收的情形時，應注意其與“區(qū)段征收”的區(qū)別。所謂區(qū)段征收，是指對于一定地帶內(nèi)私人的土地權利，盡行收買或征收，將土地整理后再行出賣或租賃的制度。〔5〕史尚寬:《土地法原論》，臺灣正中書局1964年版，第491頁。我國臺灣地區(qū)“土地征收條例”第4條規(guī)定:“有下列情形之一的，得為區(qū)段征收:一、新設都市地區(qū)之全部或一部，實施開發(fā)建設者;二、舊都市地區(qū)為公共安全、衛(wèi)生、交通之需要或促進土地之合理使用實施更新者;三、都市土地之農(nóng)業(yè)區(qū)、保護區(qū)變更為建筑用地或工業(yè)區(qū)變更為住宅區(qū)、商業(yè)區(qū)者;四、非都市土地實施開發(fā)建設者;五、農(nóng)村社區(qū)為加強公共設施、改善公共衛(wèi)生之需要或配合農(nóng)業(yè)發(fā)展之規(guī)劃實施更新者;六、其他依法得為區(qū)段征收者。”由上述規(guī)定中的五項例示性情形可以看出，區(qū)段征收的目的主要在于土地的重新分宗整理。從區(qū)段征收為征收地域之擴張的角度看，其與征收擴張請求權不無相似之處。但是，二者在制度的目的上仍存在著根本的不同，征收擴張請求權旨在保護被征收人的利益，而區(qū)段征收則旨在保護征收后所欲實現(xiàn)的公共利益。〔6〕史尚寬:《土地法原論》，臺灣正中書局1964年版，第497頁。正是因為如此，我國臺灣地區(qū)學者在論及區(qū)段征收時，往往把它作為一種獨立的“征收方式”來看待。

三、完全征收請求權

不論是上文所述的“全部征收請求權”，還是本部分將要分析的“完全征收請求權”，都與一種“所有權分割觀念”相關。正如美國第九巡回法院指出的:“財產(chǎn)利益可以存在諸多面向，例如，物理性面向(描述的是所涉財產(chǎn)的大小和形狀)，功能性面向(描述的是財產(chǎn)所有人可能使用或處分其財產(chǎn)的范圍)，以及時間性面向(描述的是財產(chǎn)利益的時間跨度)。”〔7〕Tahoe-Sierra Preservation Council，Inc．v．Tahoe Regional Planning Agency，216 F．3d 764，774(9th Cir．2000)．該判決實際上提出了所有權分割的“三維向度”，即物理分割、功能(權能)分割和時間分割。〔8〕對此三種分割，美國學者 Henry A．Span作了系統(tǒng)闡述。See Henry A．Span，Public Shoice Theory and the Political Utility of The Takings Clause，40 Idaho L．Rev．11(2003)，pp．49-53．

上文所述的“全部征收”請求權，其所針對的就是在所有權物理分割意義上，當所有物被部分征收時，被征收人享有的擴張征收請求權。而接下來要分析的“完全征收”請求權，其所針對的則是在所有權權能分割與時間分割的意義上，當所有權的部分權能或者部分使用時間被剝奪或限制時，被征收人享有的就征收標的之全部權能或者全部時間請求予以征收的請求權。因而在此意義上，如果說“全部征收”是一種“量”的擴張征收的話，那么“完全征收”就是一種“質(zhì)”的擴張征收。完全征收是由所有權的部分權能征收和所有權的部分時間征收，轉由對所有權本身的征收，因而完全征收實質(zhì)上即為所有權本身的征收。

有許多國家和地區(qū)的征收立法對完全征收作了規(guī)定。如德國《建設法典》第92條第2款規(guī)定:“土地被設定地上權的，其所有權人可以放棄對其土地設定的負擔而要求征收土地的所有權，如果土地被設定其他權利負擔，該負擔與物權對其不公平的，所有權人可以要求征收其所有權。”日本《土地收用法》第81條規(guī)定:“在使用土地的場合，使用土地達三年以上時，因使用土地使土地的形狀、性質(zhì)發(fā)生變更時，或者欲使用的土地上有土地所有者所有的建筑物時，土地所有者得請求其土地的征用。”〔9〕日本征收法中的“土地使用”，類似于我國法上的“臨時用地”和“土地征用”情形。韓國《土地征收法》和我國臺灣地區(qū)“土地征收條例”也有類似規(guī)定。

我國現(xiàn)行《土地管理法》第57條就“臨時用地”情形作了規(guī)定，其規(guī)定臨時用地不得用于修建永久性建筑物，臨時用地期限一般不得超過2年。但該法未就如果臨時用地超過2年期限時，其法律效果為何做出進一步的規(guī)定。《土地管理法實施條例》第27條規(guī)定:“搶險救災等急需使用土地的，可以先行使用土地。其中，屬于臨時用地的，災后應當恢復原狀并交還原土地使用者使用，不再辦理用地審批手續(xù);屬于永久性建設用地的，建設單位應當在災情結束后6個月內(nèi)申請補辦建設用地審批手續(xù)。”該規(guī)定對搶險救災等急需用地時的臨時用地作了規(guī)范，并且明確改變了《土地管理法》中不得修建永久性建筑物的規(guī)定。因此，依該規(guī)定，如果由臨時用地變?yōu)橛谰眯越ㄔO用地的，建設單位應補辦“建設用地審批手續(xù)”。在解釋上，該審批手續(xù)應包括農(nóng)用地轉用手續(xù)、集體所有土地征收手續(xù)等。因此，可以認為，《土地管理法實施條例》的規(guī)定已經(jīng)賦予了集體土地所有人以完全征收請求權。當然，上述規(guī)定是不明確的，因而在未來的征收立法中，應當做出明確的規(guī)定。

四、征收擴張請求權的行使

被征收人如何行使征收擴張請求權，是我國未來的征收立法必須明確的問題。一般來說，對于該請求權的行使，須明確以下五個問題。

其一，關于征收擴張請求權提出的時間和方式。在域外立法例上，關于被征收人提出擴張請求權的時間條件，既存在一致之處，也有不同。其一致之處在于，征收擴張請求權只能在征收公告做出之后才能提出。這一規(guī)定實際上為當然之理，因為擴張征收只有待征收標的確定之后才可能做出，而征收公告即為征收標的的確定時間。其不同之處在于，在征收公告做出之后的哪一時間段內(nèi)可以提出，有規(guī)定為3個月內(nèi)的，也有規(guī)定為1年內(nèi)的。筆者認為，從公益實現(xiàn)的效率與私益的充分保障角度而言，這個期間既不能過長，也不能過短，以確定為半年(或6個月)為宜。至于提出的方式，筆者認為應以書面的方式提出，旨在昭示慎重和為日后的爭議處理預作證據(jù)保留。

其二，關于征收擴張請求權的審核及爭議處理。征收擴張請求權為被征收人的權利，任何人不得剝奪。但其請求權行使能否達到擴張征收的效果，仍需征收主管機關決定。因而在被征收人提出擴張征收的書面申請后，征收決定機關可分別針對不同的征收標的以及擴張征收的審查條件，做出予以擴張征收的決定或者不予擴張征收的決定。當征收主管機關做出不予擴張征收的決定時，法律應賦予被征收人以司法救濟權。

其三，關于批準擴張征收后補償額的重新確定。當征收主管機關做出擴張征收的決定后，需要根據(jù)原先確定的補償原則和補償標準，重新計算與確定全部征收或者完全征收后的補償額。被征收人對擴張征收后的補償數(shù)額有爭議的，同樣可以提出司法救濟。

其四，關于征收關系人的利益保護。征收擴張請求權的權利主體是被征收人，因而原則上征收關系人無決定權或參與權。但由于征收標的的擴張，有時甚至會導致新的征收關系人的產(chǎn)生，如第三人在擴張的標的部分享有他項權利。因此，在擴張征收請求權的行使中，必須考慮到征收關系人的權利保護問題。根據(jù)日本《土地收用法》第81條的規(guī)定，在擴張征收時，征收關系人可以請求征收委員會保留其在所征收標的上的權利。韓國《土地征收法》也有類似規(guī)定。筆者認為，上述規(guī)定是應予肯定的。這是因為，擴張征收所及之標的范圍，本為公益事業(yè)用地所不必需者，因而存在于擴張標的上的他項權利對于公共利益的實現(xiàn)原則上并無影響，如果使此等權利隨同征收而一律歸于消滅，則既不利于私權保障，也與“物盡其用”的原則相悖。因此，我國未來征收立法應明確征收關系人在擴張征收中的權利存續(xù)請求權。

其五，關于征收請求權提出后能否撤回或撤銷的問題。筆者主張，征收擴張請求權提出后，在征收決定機關做出征收擴張的決定前，被征收人有權行使撤回請求權，征收決定機關應當予以準許。但在征收決定機關做出擴張征收的決定后，被征收人能否以補償異議等為由撤銷征收擴張的請求，則應由征收決定機關做出裁斷。

(責任編輯:李秀清)

* 王洪平，煙臺大學副教授，吉林大學博士研究生;房紹坤，煙臺大學教授，博士生導師。本文系國家社會科學規(guī)劃基金項目“不動產(chǎn)征收法律制度研究”(項目號07BFX029)的階段性研究成果。