美國《2008年緊急經(jīng)濟穩(wěn)定法》及其啟示

邱潤根

美國《2008年緊急經(jīng)濟穩(wěn)定法》及其啟示

邱潤根*

2008年10月3日，美國出臺了《2008年緊急經(jīng)濟穩(wěn)定法》以化解金融危機。這部法案在制度設(shè)計上突出了困境資產(chǎn)購買、現(xiàn)有利益方保護以及金融監(jiān)管三個方面的內(nèi)容。該法制度設(shè)計中所體現(xiàn)的強調(diào)以流動性保障金融安全性的金融立法目的，強調(diào)實用性的金融立法內(nèi)容以及堅持個人利益保護下的國家干預(yù)的金融立法原則對我國金融法改革有著重要啟示。

緊急經(jīng)濟穩(wěn)定法 國家干預(yù) 金融法制 法制改革

一、引言

2002年開始的美國次級貸款在2007年形成了次貸危機，并進而在2008年演變成了一場世界范圍的金融危機。在以“兩房”被政府接管、五大投行紛紛退出市場為標志的美國金融危機進一步加深的背景下，為恢復(fù)投資者信心、遏制市場恐慌情緒、防止美國陷入全面經(jīng)濟危機，美國財政部在2008年9月20日提出了“困境資產(chǎn)救助計劃”(以下簡稱TARP)。經(jīng)過反復(fù)修改，該法案于2008年10月1日和3日獲得參、眾兩院表決通過，此即《2008年緊急經(jīng)濟穩(wěn)定法》(Emergency Economic Stabilization Act of 2008，簡稱EESACT)。

二、美國《2008年緊急經(jīng)濟穩(wěn)定法》的主要內(nèi)容

最終通過的《2008年緊急經(jīng)濟穩(wěn)定法》盡管只有46個條款，但法案的內(nèi)容非常龐雜。這些內(nèi)容主要體現(xiàn)在困境資產(chǎn)的購買、現(xiàn)有利益者的保護和金融監(jiān)管三個方面。

(一)困境資產(chǎn)的購買

《2008年緊急經(jīng)濟穩(wěn)定法》最初的設(shè)想就是通過政府購買金融機構(gòu)中的不良資產(chǎn)而將金融機構(gòu)的不良資產(chǎn)剝離，以“遠期模擬市場交易”的模型方式，將政府的救助成本遞延到遠期，這樣可以從根源上解決當前影響金融市場的信心問題，也可以最大程度地降低遠期政府救助成本。以時間換空間，實現(xiàn)政府與市場的雙贏。因此，美國財政部提交的這一政府購買困境資產(chǎn)計劃的核心就是要解決哪些困境資產(chǎn)可以購買、購買價格如何確定、由誰決定購買等問題，也即困境資產(chǎn)的范圍、定價和授權(quán)問題。

1．困境資產(chǎn)的范圍

困境資產(chǎn)的范圍限于合格金融機構(gòu)的合格資產(chǎn)。該法清楚地表明，銀行、儲蓄協(xié)會、信用社、保險公司和證券經(jīng)紀人或交易商都是合格的金融機構(gòu)，甚至退休計劃和市政府等機構(gòu)由財政部決定也可以成為合格的金融機構(gòu)，但外國央行和外國政府所有的銀行例外。不過，該法也規(guī)定了外國金融機構(gòu)例外的例外。當外國銀行下屬的子公司在美國設(shè)有總部，而該子公司又得到了財政部長的允許并且有“重要的美國業(yè)務(wù)”時也可以成為合格的金融機構(gòu);甚至即使沒有“美國存在”的外國銀行和外國央行也可以將其對那些沒有機會出售困境資產(chǎn)的金融機構(gòu)所進行的擴大融資而造成的困境資產(chǎn)出售給TARP。〔1〕See sec．112 of EESAct．

合格金融機構(gòu)的合格資產(chǎn)是指在2008年3月14日或以前所產(chǎn)生的住宅或商業(yè)抵押貸款和任何證券，或者以這些抵押為基礎(chǔ)或涉及這些抵押的其他工具。〔2〕See sec．102 of EESAct．不過，在逆向拍賣(拍買)實踐中，財政部所選中為TARP組合的證券包括“優(yōu)質(zhì)的、近優(yōu)質(zhì)的和次級的住宅抵押貸款支持證券、商業(yè)抵押支持證券、抵押支持證券擔(dān)保的債務(wù)以及為促進市場穩(wěn)定所收購的其他類型的抵押貸款”。因此，即使那些沒有直接和次級抵押聯(lián)系的證券也有資格作為困境資產(chǎn)。

同時，實踐中組合的貸款資產(chǎn)包括“住宅第一抵押貸款，房屋剩余財產(chǎn)價值貸款，第二留置權(quán)，商業(yè)抵押貸款和為促進市場穩(wěn)定所收購的其他類型的抵押貸款”，因此，即使不是標準的第一留置權(quán)抵押貸款的資產(chǎn)也可能合格。對于其他金融工具，財政部長在和聯(lián)邦儲備系統(tǒng)協(xié)商并向國會通知后也可以購買，因而這些資產(chǎn)也可以是合格的困境資產(chǎn)。

2．困境資產(chǎn)的定價

對于困境資產(chǎn)的購買價格，法律設(shè)定了兩種方式，一是通過協(xié)商直接進行，二是通過拍買機制進行。

拍買方式可以使得那些擁有“可比較資產(chǎn)”的持有者以最低的價格競爭向TARP出售這些資產(chǎn)。但由于很難確定以地產(chǎn)為基礎(chǔ)的哪些資產(chǎn)對于拍買具有“可比較性”，因而實際上TARP將首要和主要地依靠直接購買的方式。不過，直接購買的價格同樣受到一定程度的約束，即財政部長對困境資產(chǎn)不能支付比出賣者購買該資產(chǎn)更高的價格。〔3〕See sec．106 of EESAct．

3．購買困境資產(chǎn)的權(quán)力

困境資產(chǎn)整體救濟計劃的權(quán)力主要由財政部長行使，財政部長最初可以在任何時候擁有高達2500億美元的購買權(quán)力，可以從任何一家“金融機構(gòu)”購買“困境資產(chǎn)”，并持有這些資產(chǎn)或者隨后在市場以一個對政府回報最大的價格出售。盡管困境資產(chǎn)可以轉(zhuǎn)售和回購，但必須始終維持在2500億權(quán)力限度內(nèi)，不能突破。在總統(tǒng)通知國會后可以再授權(quán)1000億美元給財政部長。其余3500億美元在國會審批后才可以使用。盡管授權(quán)購買截止日期為2009年12月31日，但財政部長有權(quán)下令延期到2010年10月3日，并且財政部長可以在超過TARP終止期限之外持有和轉(zhuǎn)售這些先前購買的資產(chǎn)。〔4〕See sec．116 of EESAct．至于具體哪些是合格的金融機構(gòu)，則由財政部長決定。當困境資產(chǎn)出售機構(gòu)以認股權(quán)證或者高級債務(wù)票據(jù)提供給財政部時，財政部長有決定或承諾購買的權(quán)力。

當然，財政部長的權(quán)力在某些情況下也是一種職責(zé)。例如，在財政部長通過直接購買獲得了金融機構(gòu)的“有意義”的股票或者債權(quán)地位時，財政部長必須要求金融機構(gòu)符合執(zhí)行補償和公司治理的“適當標準”，這些標準包括:設(shè)置補償限制以排除“高級行政官員”采取不必要的和過度的風(fēng)險的沖動;對金融機構(gòu)恢復(fù)高級行政官員的紅利或激勵薪酬要有“回補”的規(guī)定;禁止在財政部長擁有金融機構(gòu)股本或債務(wù)地位時銷售資產(chǎn)的金融機構(gòu)向高級行政官員給予“黃金降落傘支付”。

(二)現(xiàn)有利益者的保護

針對財政部長的權(quán)力，法律同時設(shè)立了保護現(xiàn)有利益者的規(guī)定。這些規(guī)定包括對小金融機構(gòu)的幫助、對房主的援助和對一般利益者的保護。

1．對小金融機構(gòu)的幫助〔5〕See sec．118 of EESAct．

盡管法律沒有將房利美或房地美的優(yōu)先股列為合格的資產(chǎn)，并且最近財政部發(fā)布的文件也明確界定這些優(yōu)先股當前不被認為是TARP目的的困境資產(chǎn)，但為反映國會對投資在“兩房”優(yōu)先股的小金融機構(gòu)的關(guān)注，法律還是設(shè)置了許多規(guī)定以幫助這些小金融機構(gòu)。這些規(guī)定包括:指令財政部長考慮向資產(chǎn)不到10億美元、截至2008年6月30日資本良好且其優(yōu)先股本貶值導(dǎo)致資本水平下降一個以上等級的機構(gòu)提供財政援助;要求財政部長確保各種規(guī)模、場所、組織形式或資產(chǎn)數(shù)量的金融機構(gòu)參與TARP，這其中理所當然包括受“兩房”影響的小金融機構(gòu);允許銀行性質(zhì)的、小業(yè)務(wù)的投資公司，或國內(nèi)稅收法列出的其他實體，或聯(lián)邦存款保險法下的存款機構(gòu)，將“兩房”優(yōu)先股中的虧損作為一個普通的損失而不是資本損失享受稅收優(yōu)惠，但這些優(yōu)先股必須是被合格的小金融機構(gòu)在2008年9月6日持有并銷售，或者在2008年1月1日至2008年9月7日期間已經(jīng)銷售或處置的。

2．對房主的援助〔6〕See sec．110 of EESAct．

法案特別規(guī)定TARP所購買的住房抵押貸款的條款中應(yīng)該“保留所有在其他方面可能會運用的請求和保護的規(guī)定”，這表明TARP沒有權(quán)力不經(jīng)房主同意而修改住房抵押，這對于房主是一種援助。同時，對于房主提出的旨在減輕損失的具體措施的合理請求，例如延長期限、利率下降、劃減、增加在信托或其他結(jié)構(gòu)內(nèi)允許修改的貸款比例等，財政部長可予以同意。法律還規(guī)定財政部長以及其他可能成為TARP購買的抵押貸款財產(chǎn)管理者的各種聯(lián)邦實體，例如聯(lián)邦存款保險公司、聯(lián)邦儲備委員會和“兩房”保護者的聯(lián)邦住房金融機構(gòu)，最大限度地援助房主和鼓勵房主利用現(xiàn)有計劃的優(yōu)勢盡量減少贖回。

3．對一般利益者的保護

對于一般利益者(也包括小金融機構(gòu)和房主)的保護，首先是要增強他們對于市場的信心。為此，法律要求財政部長建立一個擔(dān)保計劃，對在2008年3月14日前產(chǎn)生的或者發(fā)行的困境資產(chǎn)，保證高達100%的本金和利息的及時支付。〔7〕See sec．102 of EESAct．法律還將儲備金的利息支付期從2011年10月1日提前到2008年10月1日，〔8〕See sec．128 of EESAct．并臨時將聯(lián)邦存款保險公司的存款保險標準最高金額和全國信用社管理局的股份保險標準最高金額從10億提高到25億。〔9〕See sec．136 of EESAct．對于虛假廣告和濫用聯(lián)邦存款保險公司名義歪曲存款責(zé)任，或?qū)β?lián)邦存款保險公司沒有進行保險的股份虛稱進行了保險，或虛報聯(lián)邦存款保險公司對股份所做的保險程度等情形，法律規(guī)定了民事金錢處罰制度。〔10〕See sec．126 of EESAct．

此外，法律還要求財政部長制作可公開獲得的每次買賣、交易或者其他處理方式的說明、數(shù)量和定價的信息，并要求財政部長決定是否每一個資產(chǎn)銷售機構(gòu)應(yīng)當公開披露其資產(chǎn)負債表外交易、衍生工具、不確定的債務(wù)以及類似的潛在風(fēng)險源。〔11〕See sec．114 and sec．129 of EESAct．如果發(fā)現(xiàn)這樣的披露不足以向公眾提供機構(gòu)的“真實金融情況”，那么財政部長要向相關(guān)監(jiān)管者制作建議。這些條款旨在便利一般利益者的監(jiān)督以達到保護利益者的目的。

該法案也列出了利益者保護的具體措施。為防止財政部參與購買資產(chǎn)而對投資者帶來的不利，法律規(guī)定向財政部提供的認股權(quán)證或高級債務(wù)票據(jù)是無表決權(quán)的普通股或優(yōu)先股，即使是有表決權(quán)的普通股也只有在財政部長同意不行使該表決權(quán)時才可以。但由于購買資金是納稅人的錢，因此購買的這些無表決權(quán)的普通股或優(yōu)先股必須能夠有所收益。為此，法律規(guī)定認股權(quán)證或股票抵押證券必須為財政部長提供“合理參與”銷售機構(gòu)的股票增值，債務(wù)票據(jù)必須提供一個“合理的利益率”。每個認股權(quán)證、股票抵押證券或者債務(wù)票據(jù)也必須為納稅人提供額外的保護。〔12〕See sec．113 of EESAct．認股權(quán)證的執(zhí)行價格由財政部考慮“納稅人的利益”制定。認股權(quán)證還必須包括針對資本市場交易權(quán)證的反稀釋條款，例如分股，股票分配，紅利和其他發(fā)行、兼并、重組等，以防止股份稀釋可能帶來的損失。針對參與機構(gòu)可能出現(xiàn)的高“黃金降落傘”的補償費，法律對參與機構(gòu)的執(zhí)行補償做了限制。〔13〕See sec．111 of EESAct．這些限制是通過兩項稅法的修改進行的，一是修改了國內(nèi)稅收法典第162(m)項，二是修改了國內(nèi)稅收法典的第280G項。其中稅收法典第162(m)項的修改是將原來的100萬美元的限度減為50萬美元，超過的部分要交稅。稅收法典第280G項的修改規(guī)定是，如果在該法實施期間對法定的行政官員所支付報酬等于或者超過行政官員規(guī)定期間的平均年薪的3倍，這些超過的報酬不但不能對雇主進行扣減，還要遵守國內(nèi)稅法第4999條的規(guī)定征收20%的消費稅。在法律要求的5年期結(jié)束后，對于TARP對納稅人所欠的凈費用，總統(tǒng)可向國會提交一個向金融業(yè)追償凈損失的立法建議。〔14〕See sec．134 of EESAct．這顯然也是為了保護納稅人的利益不受損失，畢竟其他受益的金融業(yè)是納稅人出資購買困境資產(chǎn)所帶來的。

(三)金融監(jiān)管

為了真正地落實困境資產(chǎn)的購買計劃并真正做到對現(xiàn)有利益者的保護，法律設(shè)立了一個金融穩(wěn)定辦公室來管理TARP。金融穩(wěn)定辦公室主任臨時確定由負責(zé)國際經(jīng)濟與發(fā)展的財政部長助理卡什哈擔(dān)任。辦公室的主要任務(wù)是委派某些金融機構(gòu)作為政府的“金融代理商”購買、持有和銷售困境資產(chǎn)。〔15〕See sec．104 of EESAct．

同時法律還設(shè)立了復(fù)雜的監(jiān)督和報告制度。〔16〕See sec．105 of EESAct．法律新設(shè)了金融穩(wěn)定監(jiān)督委員會、TARP特別監(jiān)察長和國會監(jiān)督小組三個監(jiān)督機構(gòu)和美國政府問責(zé)辦公室的總審查長一起負責(zé)監(jiān)督財政部長對TARP的全面管理。其中，金融穩(wěn)定監(jiān)督委員會負責(zé)審查該法律下財政部長的權(quán)力運行，對權(quán)力的使用提出建議，并報告任何可疑的欺詐、虛假陳述或向其他機構(gòu)的瀆職行為。TARP特別監(jiān)察長將審計和調(diào)查資產(chǎn)購買和保險計劃以及財政部長對這些事項的管理。國會監(jiān)督小組負責(zé)審查金融市場的現(xiàn)狀和金融監(jiān)管體制，并負責(zé)向國會進行月度報告財政部長權(quán)力的使用、購買對市場和機構(gòu)的影響、可獲得的交易信息對市場透明度的貢獻程度、緩解贖回努力的效果和納稅人成本最小化等情況。而美國政府問責(zé)辦公室的總審查長有絕對廣泛的權(quán)力，可以在所有方面審查TARP。因此財政部必須允許總審查長充分獲取財政部的記錄和TARP的代理人及代表的記錄。美國這四個監(jiān)管機構(gòu)各自負責(zé)自己的監(jiān)管事務(wù)，分別向國會報告。最終國會能統(tǒng)一了解金融的運行情況以及金融體制的現(xiàn)狀以決定是否繼續(xù)授權(quán)。

但這四個監(jiān)管機構(gòu)的報告制度各有不同。由于金融穩(wěn)定監(jiān)督委員會成員是聯(lián)邦儲備委員會主席、財政部長、證券交易委員會主席和美國住房和城市發(fā)展部部長，因此，金融穩(wěn)定監(jiān)督委員會每月召開會議討論財政部長的權(quán)力運行問題，每半年向國會的撥款委員會和國會監(jiān)督小組進行報告。而救助資金正是財政部長權(quán)力運行的最重要因素，因此法律規(guī)定財政部長應(yīng)在每500億的使用后，向撥款委員會報告這些錢是如何用的，包括說明定價機制、財務(wù)條款的合理性，并說明對金融體系的影響;財政部長還要每月向國會報告貸款修改的數(shù)量和類型以及發(fā)生的贖回數(shù)量。TARP特別監(jiān)察長要向撥款委員會提交季度報告。國會監(jiān)督小組由5個美國眾議院和參議院的領(lǐng)導(dǎo)任命的人員組成，負責(zé)向國會進行月度報告。總審查長按照美國通用審計標準審計TARP的年度財務(wù)報表以及TARP的代理人和代表，每60天向國會撥款委員會和TARP的特別監(jiān)察長進行報告。此外，法律還授權(quán)美國證券交易委員會暫停應(yīng)用市值會計，如果它發(fā)現(xiàn)這項行動符合公眾利益并與投資者保護一致的話。〔17〕See sec．132 of EESAct．

三、美國《2008年緊急經(jīng)濟穩(wěn)定法》的啟示

美國的金融危機是在完全崇尚自由市場理念的背景下發(fā)生的，但它的規(guī)模和程度由于全球化這一復(fù)雜背景而難以估計。為了避免經(jīng)濟崩潰，美國出臺了《2008年緊急經(jīng)濟穩(wěn)定法》。而該法是各方利益博弈的產(chǎn)物。這種利益包括個人利益——個體公民的私人利益，社會利益——產(chǎn)生于社會生活的共同條件，公共利益——尤指國家的利益的立法思想。該法律的出臺及其內(nèi)容設(shè)計為我國未來金融法制的改革帶來三點啟示。

第一，金融立法的目的要強調(diào)以流動性保障金融安全性。美國緊急經(jīng)濟穩(wěn)定法的立法目的明確指出，設(shè)立TARP的目的就是要恢復(fù)金融體制的流動性和穩(wěn)定性，而流動性和穩(wěn)定性正是金融安全的標志。但為實現(xiàn)這個立法目的，美國采用的是關(guān)注效率，以效率促安全的方法。在金融危機下要實現(xiàn)安全的目標首要的就是快速恢復(fù)市場信心，而金融市場的信心來源在于金融的流動性。因此，法律設(shè)計的TARP要將缺乏流動性的困境資產(chǎn)恢復(fù)流動性就只能以遠期換當期。但是人們對遠期利益的期待體現(xiàn)在當期的金融效率上，因此，法律規(guī)定了建立保險計劃、加速準備金的利息支付、對房主的援助、對小金融機構(gòu)的財稅優(yōu)惠以及對財政部投入的救濟資產(chǎn)將優(yōu)先得到清償并保證全額償付等內(nèi)容。這些對于快速恢復(fù)金融體制的安全性來說是一劑良藥。

第二，金融立法內(nèi)容要強調(diào)實用性。美國這次緊急時期的金融立法有期限的規(guī)定，同時，美國還修改了有關(guān)財稅法的規(guī)定從而形成金融財稅立法互動，這反映了美國緊急經(jīng)濟時期立法的實用主義做法。如果僅從這次金融危機的角度來討論該法律，那么這種實用主義的金融立法形式上只是應(yīng)對金融危機的臨時手段，但如果考慮到現(xiàn)代金融創(chuàng)新的高速度和危機出現(xiàn)的高頻率，這樣的金融立法或許將會成為應(yīng)對現(xiàn)代金融行為的常態(tài)，因而實質(zhì)上會是現(xiàn)代金融法制的應(yīng)有特征。因此，這一做法也是我國在出現(xiàn)緊急經(jīng)濟情況時立法應(yīng)當考量的舉措。

第三，金融立法原則要堅持個人利益保護下的國家干預(yù)。這部法律的最大亮點是國家出資購買私人金融機構(gòu)資產(chǎn)而坐擁國有股份。盡管國家是不得已而為之，但它沖擊了人們心中對自由理念的信仰。英國《泰晤士報》經(jīng)濟專欄作家安納圖·凱爾斯蓋指出:“曾經(jīng)是世界上最資本主義化國家的最資本主義化的政府，已經(jīng)決定鏟除這個國家最大、最重要的私人金融企業(yè)的老板，以政府任命的官僚取而代之。”〔18〕王啟超:《美國大步邁向美國特色社會主義》，資料來源:http://www．ce．cn/xwzx/gjss/gdxw/200809/24/t20080924_16895741．shtml，訪問日期為2010年10月21日。前德意志銀行高管羅杰·依倫伯格更是尖刻地說:“美國政府對這次金融危機的歷史性的反應(yīng)將我們置于一個幾代人也沒法看清的位置。在不到一個星期的時間里，我們已經(jīng)正式地跨越了從資本主義到社會主義的紅線，有關(guān)資本主義太多你需要一點社會主義以及社會主義太多你需要一點資本主義這一問題的爭論，在我看來只具有象征意義。”〔19〕若言:《“美國特色社會主義”的震撼》，資料來源:http://business．sohu．com/20081010/n259948386．shtml，訪問日期為2010年10月21日。至于這個法律出臺后是否真正會讓他們的擔(dān)憂兌現(xiàn)現(xiàn)在還不清楚，但有一點是可以肯定的，美國人再一次看到了人性的貪婪，完全的自由是實現(xiàn)貪婪的最好理由，因而必須想辦法給予一定的約束。而這種國家干預(yù)行為使得我們有些人對我們的金融法制現(xiàn)狀盲目樂觀。但是有一個事實是不容忽視的，那就是國家干預(yù)的預(yù)設(shè)前提是擁有一個充分自由的市場，而自由市場需要強化對個人利益的保護。而強化個人利益保護的自由市場正是我國目前金融法改革要完成的任務(wù)。因此，堅持個人利益保護下的國家干預(yù)表明，在我國金融危機后的金融法改革中，國家干預(yù)只是其中一個考量因素，因為我國的金融法改革面臨培育自由金融市場和強化國家干預(yù)的雙重任務(wù)。

(責(zé)任編輯:李秀清)

* 邱潤根，南昌大學(xué)副教授，華東政法大學(xué)博士研究生。本文系教育部人文社會科學(xué)研究基金項目“中國證券市場國際化的法律制度研究”(項目號09YJA820035)的階段性研究成果。