加強質量監督 創建和諧水利

劉志強

（湖南省水利廳 長沙市 410007）

1 高度認識質量監督工作的重要性

（1）質量監督是工程建設一項重要的法定制度。

工程質量監督制度從創立至今，我國頒發了專門的行政法規，水利部頒布了專門的部門規章，湖南省頒布了專門條例，足以說明中央政府和省立法機關對工程質量的重視，本著對公眾利益與公共安全負責的態度，站在依法行政的角度，我們必須認真履行自己的職責。長期以來，“百年大計，質量第一”的工程建設方針，早已家喻戶曉，深入人心。在當今形勢下，我們必須從四個方面來理解工程質量監督的重要性：一是實行質量監督是對工程負責。這是對工程質量予以立法最根本的立法目的，也是質量監督工作最根本的工作任務。二是實行質量監督是對干部負責。工程質量責任實行終身追究，各工程參建單位一把手是工程質量的第一責任人，責無旁貸。一旦發生質量事故，一把手首當其沖。質量監督是從質量管理和技術上為各單位第一責任人提供必要的保護。三是實行質量監督是對子孫后代負責。工程建設作為長期投入運行使用的基本設施，作為建設者，毫無疑問不能將留下事故隱患的工程移交給子孫后代，我們應當給子孫造福，而不是造禍。四是質量監督是對社會經濟發展負責。涉及社會公眾利益的水利工程，必然占用相應的自然資源和社會公共財力資源，我們建設一處工程，就應當為社會經濟發展發揮積極作用，而不能讓工程成為社會經濟發展的包袱。

（2）質量監督是和諧水利建設的根本保障。

實現人水和諧，這是近年來對水利工程建設提出的新命題。這些年，我們開始注重水利工程選址、選型與環境的和諧，水利工程功能與人合理需求的和諧，宏觀概念已經在人們心中生根。但是，我們在這種理念的指導下，應該深刻認識水利工程質量與人水和諧的關聯，應該準確認識到工程質量是決定人水和諧的關鍵因素。即使水利工程建設在前期各個階段都是建立在和諧水利的理念上，要真正使這種理念落到實處，就必須在建設實施中得到保證，而實施保證的根本就在于保證工程質量。一項沒有質量保證的工程建筑產品，不是次品，就是廢品，無疑是對和諧水利理念的褻瀆，對人水和諧的破壞。

2 正確對待質量監督工作的艱巨性

（1）參建單位質量意識不強，監督難度加大。

水利建設市場主體是一個數量龐大、結構復雜的集合群體，在市場經濟效率優先的主題條件下，工程參建單位往往追求的是顯性效率與效益，從而導致質量意識不強，給質量監督工作帶來相當大的難度。

（2）水利工程建設任務繁重，監督工作加重。

國家近年對水利工程投入劇增，對于我們水利系統而言，既是機遇，也是挑戰。質量監督管理的工作量劇增，可我們的管理能力并未隨之提高。根據全省現在在建各類各規模等級的水利工程項目數量，我們的質量監督機構需要承擔各類水利工程建設的質量監督工作，如要對每個項目落實及時地巡查監督，確實是困難的。

（3）質量監督手段單一，監督效率低下。

長期以來，我們水利工程質量監督主要依靠現場巡查結合資料抽查的手段進行監督與管理，已經遠遠落伍于時代，單一的監督手段，無疑會阻礙監督效率的發揮。

（4）質量監督力量匱乏，監督存在盲區。

由于前述原因，加上各質量監督機構人手嚴重不足、專業結構不合理、監督執法水平不高，必然使質量監督工作不能落實到位。從現階段來看，的確未對全部在建水利工程進行全面地質量監督，客觀上還存在監督的盲區，反映在對一些在建項目未依法實施監督；或即使辦理了質量監督手續，但未履行監督職能；或即使曾經實施過現場巡查，也未必能及時發現質量問題。

（5）質量監督經費短缺，監督工作萎縮。

由于工作經費難以保證質量監督工作的有效開展，使得監督工作不得不“瘦身”，進而使質量監督工作實際萎縮。

3 認真履行質量監督機構的職責

質量監督工作的行政執法性質，其法律地位必然是相對獨立的，其執法行為具有強制性，不受任何違法干預所左右。同時，質量監督機構自身必須忠于職守，認真執法，絕對不能站在參建各方的立場，為其違規建設行為打掩護。

（1）充分認識質量監督工作職權。

工程質量監督機構作為國家行政機關專設的工程質量行政監督執法機構，行使職務行為，具有以下職權：一是檢查權。對于參建各方的質量管理體系、質量保證體系、質量控制體系，有權檢查并督促改進，有權隨時進入建設現場督查。接受檢查的單位，應給予積極配合，否則，屬于妨礙公務行為，質量監督機構有權予以追究。二是責令改正權。質量監督機構檢查發現任何參建單位或個人，具有在工程質量的違法行為，或違反技術標準與技術規范等，均有權責令責任單位或責任人立即終止其行為，并可以責令限期整改，或現場下達停工整改指令。三是工程質量核定權。對于工程質量等級的核定，是質量監督機構對于建筑產品進行質量認證的重要工作職權。根據《水利工程質量檢驗與評定規程》，水利工程建設項目的分部工程和單位工程的質量等級，必須經過質量監督機構的核備﹙核定﹚，否則，建設項目不得進入下一階段的施工，不能組織政府驗收。四是行政處罰建議權。對于參建單位或個人違反法律法規、技術標準、設計要求、規程規范等強制性規定，事實清楚，證據確鑿的，質量監督機構有權建議水行政主管部門、或有權管轄的其他部門，對責任單位或責任人，予以限制民事行為能力（降低資質等級、或吊銷資質或資格）、罰款的處罰；直至將違法案件移送司法管轄，建議予以追究其行政法責任、民事責任或刑事責任。

（2）加強“四個意識”培養。

質量監督機構隊伍建設不僅是人員數量的問題，更重要的是隊伍素質問題。首先，要強化法律法規意識，不但要真正落實依法監督，而且要懂得自己的法律責任，進而規范執法行為；其次，要強化服務意識，質量監督本質上屬于政府關于社會事務管理的范疇，為保證社會公眾利益和公共安全而服務，因此，質量監督工作應該實現服務與執法的雙重職能；再次，質量監督機構要牢固樹立學習意識，因為質量監督工作固有的技術性質，要求監督人員必須具有相應的技術素養，精通工程建設的相關業務知識，應當在技術水平至少與監督相對人相當，或略勝一籌；第四，要有責任意識，“百年大計，質量第一”質量責任終生追究，要抱著對黨、對人民、對工程負責的態度，盡心盡責，盡職盡力。

現在，湖南省水利工程建設項目質量監督工作，客觀上共同存在對工程資料把關不到位的問題，質量監督人員在核備質量等級時，往往注重于對資料的簽名等形式審查，而缺乏對資料的實質性審查。盡管工程資料矛盾百出，質量監督人員卻沒有甄別出來。究其根本原因，不是質量監督人員工作時間缺乏所致，關鍵在于監督責任人員缺乏必要的專業技術知識和責任心。

（3）推行監督抽檢，堅持數據說話。

科學地評價或認證工程質量，質量監督機構宜在以下3個方面工作中布置監督抽檢：一是質量監督機構欲核定工程質量等級，應當對隱蔽工程項目、影響結構安全的單元工程和分部工程進行監督抽檢，否則，質量等級核定缺乏科學數據的支撐。二是施工承包人自檢和監理人平行檢測（或跟蹤檢測）成果有矛盾的，質量監督機構應布置具有仲裁檢測性質的監督抽檢。三是經過巡查或資料核查，質量監督機構對質量狀況有質疑的項目，應當布置監督抽檢。

我們推進專業質量檢測機構作為第三方檢測之目的，是希望對工程質量予以獨立、科學、準確地數據評價。但是，現在我們面臨兩難選擇：一是檢測機構素質遠遠不能達到相應要求。集中表現為專業人員結構不合理、專業技術方法不熟悉。對于水文地質現場試驗、土工滲透試驗等有一定技術難度的檢測工作，不能準確把握，導致檢測成果客觀上不能完全采信。在檢查中，發現某檢測單位對某水庫大壩沖抓回填土所出具關于壓實度成果高達99.4%，在工程上顯然是不可能。二是檢測報告過于簡單，僅載檢測成果，而缺失必要的試驗過程中間資料佐證。某檢測單位對所承擔的各水庫除險工程項目所出具的關于壩基帷幕灌漿的壓水試驗成果表，所測試段滲透系數全部合格，但鉆孔取芯照片明顯表明巖石節理裂隙面極少有水泥漿附著，顯然二者自相矛盾。我們應該清醒地認識到，缺乏中間過程資料的檢測，可能完全出自檢測機構針對設計要求的迎合，這些資料從主觀上是不足以采信的。

針對檢測工作推進的兩難境況，質量監督機構不僅應對檢測機構嚴加監管，而且應對檢測成果進行真偽鑒別，還要強化對檢測機構違法行為的堅決處罰，決不能姑息。如果我們濫于信任檢測成果，必將后患無窮。

（4）記錄不良行為，促進誠信建設。

監督機構的巡查工作應與不良記錄管理緊密結合起來，把工程建設各方責任主體的違法違規質量行為記錄在案，并按規定進行公示，這樣才能充分體現、有效保證巡查的效果和權威。事實上，質量監督機構開展的巡查，是工程建設過程中能夠及時收集信息源的有效途徑，只有將質量巡查與市場主體不良行為記錄管理進行有效地對接，才能推進市場主體的誠信建設，才能有效促進質量監督的效能發揮。

在督查和驗收所暴露出來的種種問題，尤其是資料不真實的問題，屬于各參建單位最普遍的失信問題，為什么在質量監督過程中未被發現，未能使這些失信行為有所懲戒，反映出質量監督機構尚未有效運用記錄不良行為的手段，說明我們的工作還不深入。

隨著改革的深入，國家對社會公共事務的管理將與時俱進，工程質量監督機構定位會更加準確，機構將會發展為一定行政區域內統一整合、更加專業、更加精湛的工程質量行政執法力量，從而進一步有力保證工程質量安全。

4 準確把握工程質量監督，促進和諧水利工程建設

質量監督是促進和諧水利工程建設的保護者，我們應該在以下幾方面下功夫：

（1）對形式和實物的監督，實行分級分類負責制。

水利工程建設任務繁重，建設工地極其分散，質量監督工作量巨大，必須要發揮全省各級質量監督機構的積極性，必須按照工程規模等級大小，實行分級負責制度，做到群策群力，才能保證工程質量監督到位。省廳質監中心站將進一步發揮對全省水利工程建設項目質量監督工作的規劃、指導和管理，市（州）應加強質量監督系統內的聯系，實現信息共享，對重要項目的質量監督實行上下級之間的聯動。

我們應加強監督形式的研究，不斷創新監督方法，努力提高監督效能。堅持傳統的質量監督巡查，改進監督重點，應該注重對各參建單位、質量責任人的行為和建筑產品實物質量的監督，加強對隱蔽工程質量的監督，加強建設過程全部資料的監督，整個監督過程應抓住工程建設的主線，依據設計要求和相關規范規程進行，進一步將監督形式與內容有效統一起來。

（2）加強對市場主體的質量管理體系的監督。

誠然，質量監督工作不能代替參建單位關于工程質量的責任，不能越俎代庖。作為工程質量行政執法者，強化監督效能的關鍵，是善于促使參建各方落實各自的質量責任。質量監督機構不應對參建各方給予等量齊觀的直接監督，應始終抓住項目法人對質量負總責的質量管理體系；督促項目法人直接監督監理人對工程項目所實施的質量控制體系，并促使監理人對施工承包人質量保證體系的完備。

（3）采取巡查和抽查及重點監督的方式，嚴格執法。

采取定期或不定期的質量巡查和抽查，是我們常用的監督方式，通常是通知在前，進場監督在后，這種方式對于資料監督是有利的，但對于建筑過程或建筑實物的質量監督是不利的。因此，應適當采取必要的突擊進場監督方式。對于存在質量隱患的建設項目，應當采取監督機構重點監督的方式，增加進場監督頻率。

在監督工作實施過程中，質量監督人員必須要養成文字記錄的習慣，并善于將進場監督意見書面通知參建單位和有關主管部門，善于規避風險，善于運用行政手段，并嚴格執法。

（4）完善機構，保障隊伍穩定。

客觀地看，質量監督與其他行政管理工作相比較，具有壓力大、技術水平要求高、工作強度大、待遇不佳等顯著特點。培養一個成熟的質量監督人員，需要一定的工作經驗與知識沉淀，因此，我們應該努力完善監督機構與機制，保障質量監督隊伍的穩定：一是想方設法創造條件，將質量監督機構延伸至縣一級水行政主管部門；二是加強隊伍培養，對質量監督人員實行培訓執證上崗制度；三是積極保證監督工作經費；四是對質量監督機構和監督人員進行定期考核。