淺析維穩視閾下的社會控制機制改革

董 佳

(中國人民大學馬克思主義學院,北京 100872)

淺析維穩視閾下的社會控制機制改革

董 佳

(中國人民大學馬克思主義學院,北京 100872)

回顧我國三十多年的改革開放歷程,改革、發展、穩定一直是我國經濟社會發展進程中著力平衡的三駕馬車,任何一個環節的偏頗、缺失都足以影響甚至改變整個國家的戰略格局。在當前改革漸入攻堅階段,整個經濟體制、社會結構、利益格局、思想觀念都發生了深刻的變化,如何解決社會變革下所積累的社會矛盾已成為我們黨和政府在推動經濟社會發展時必須認真應對的現實課題。從新世紀以來中央關于社會維穩、解決社會矛盾的政策研究入手,深入分析當前我國突出面對的若干社會問題及產生這些矛盾的根源,找出解決這些社會突出矛盾的因應思路和對策,對于維護改革開放來之不易的和平穩定局面大有裨益。

改革、發展與穩定;政府制度化建設;政治體制改革

改革開放三十多年來,我國經濟保持高速增長,國民經濟快速發展,人民生活明顯改善。然而,由于長期過于強調經濟發展速度和規模,盡管各項社會事業取得了明顯進步,但從總體上看,經濟增長和社會發展仍存在著“一條腿長、一條腿短”的問題,社會建設未能及時跟進,社會發展相對滯后[1]。特別是2008年全球金融危機的爆發,在造成世界經濟疲軟的同時,也給中國經濟帶來了前所未有的困難和挑戰。在外部需求減少的情況下,全國各地區各行業都出現了產能過剩,企業訂單減少、銷路不暢、利潤縮減的現象;國內虧損企業和虧損行業增多,一批出口型企業破產倒閉,城鎮失業人口增加,農民工返鄉現象突出。2009年,我國的 GDP增速急劇減緩,第一季度下降到 6.1%,為 17年來的最低。長期以來片面追求經濟發展速度和規模,社會建設滯后所積累的一些社會問題和矛盾在最近一段時間集中凸顯和爆發。各種不協調、不平衡、不和諧的現象增多,協調發展的任務比以往任何時候都顯得重要和迫切。現實中,越來越尖銳的社會收入分配不公、戶籍改革、居民住房,以及社會治安的惡化與群體事件的增多等社會矛盾,在不利于改革開放政策進一步推進的同時,還嚴重威脅著整個社會的安定團結局面。在改革開放已進入“深水區”的情況下,大力推進社會建設、切實維護社會穩定,無疑是一項艱巨復雜而又亟待解決的任務。

一、當前我國突出面對的若干重大社會問題

1.國民收入分配的嚴重失衡與不公。由于長期片面強調經濟發展速度和規模,在經濟快速發展、市場經濟進程加快的同時,社會內部也積累了不少的矛盾和問題。而忽視合理分配社會財富所導致的國民收入分配制度嚴重失衡,正是社會廣為詬病的突出問題之一。

應該說,現行的社會收入分配機制不健全,缺乏協調和再分配的機制自我糾錯能力,是造成收入分配問題突出的主要原因。而且,這種由不合理體制所造成的收入分配差距近年來更呈現出加速擴大的趨勢。地區、城鄉、行業、群體間的收入差距快速拉大,分配格局失衡導致部分社會財富向少數人集中,收入差距已經超過基尼系數的警戒“紅線”。從 1988年至 2007年,全國范圍內收入最高的 10%的人群與收入最低的 10%的人群的收入差距已由 7.3倍擴大到 23倍。如果考慮不同收入人群在消費支出上的差異、生活必需品價格的增加 (特別是最近居民消費住房價格的暴漲),以及資本市場過熱所引發的投機性投資和資本財富的累積效應,社會不同群體之間的分配差距則更有兩極分化的危險趨勢。而以政策保護和資源壟斷為代表的資源要素分配不公更加劇了社會財富分配的不公,依靠土地、資源、資本等資源稟賦型發展的行業,如房地產、礦業、證券領域等則迅速成為暴利行業。對此,社會民眾普遍表示強烈不滿,批評現有的社會收入分配體制有悖于社會主義按勞分配原則,扭曲了收入分配格局,在不同行業、不同群體間造成收入懸殊落差的同時,也在人們心里畫上了一道深深的鴻溝,成為滋生社會不穩定因素的溫床。

就當前的狀況而言,社會分配的嚴重不公,已成為國家構建和諧社會道路上的阻礙,嚴重影響了未來中國經濟發展的速度與質量。有鑒于此,“讓全體人民都能夠共享改革發展成果”至關重要。因此,無論是從經濟效率的角度還是從社會公平的視角觀察,收入分配制度都有必要進行改革,而且改革的步伐絕不能徘徊,必須加快。社會收入分配制度的改革,事關整個改革開放的全局,牽一發而動全身,必須穩中有序地加快推進收入分配制度改革。

2.社會階層流動漸趨固化。社會結構扭曲、社會階層失衡是當前存在的另一重大問題。隨著經濟改革和市場化的推進,壟斷權力和市場經濟結合后極易造成社會各階層流動的固化。處于社會底層的弱勢群體不僅在政治、經濟和文化領域被邊緣化,還缺乏改變自身命運的機會和體制,由此產生了很強的被剝奪感和反社會情緒。而目前很多社會行業對選拔人才的純天然稟賦標準,則進一步強化了當前富裕階層與弱勢群體間的利益差距與沖突,其發展態勢有強者恒強、弱者恒弱的傾向。“拼爹游戲”、“富二代”、“貧二代”和“蟻族”等社會名詞正成為身份化了的社會產物。而原本作為能有效緩和社會矛盾、促進社會多元開放、黏合社會高低階層的中產階層,其維護社會穩定的作用也備受掣肘。過去三十余年的經濟高增長和社會利益多元化,并沒有使中國形成兩頭小、中間大的橄欖型社會結構,反而更類似于危險的地雷型。更有甚者,從中產階層自身的生存狀況而言,盡管中國正處于培育中產階層的黃金時期,但實際上中產階層的生存空間正受到“孩奴”和“房奴”等方面的擠壓,其生存艱難。

除此以外,現行的戶籍管理制度也一直在社會上飽受爭議。自 1958年國家正式實施區分農業戶口和非農業戶口的《戶口登記條例》以來,這種制度既限制了農民進城工作和居住,也限制了中小城市人口往大中城市的流動,事實上造成了城鄉二元結構的人為割裂。同時,由于制度上綁定的住房、生育、教育、社會保障和交通等大量福利,也造成了城鄉居民之間、中小城市居民和大城市居民之間的不平等。特別是在北京、上海等大城市,有大量外地人口常年工作納稅卻又無法獲得戶籍、享受城市福利,這是現行戶籍制度最突出的矛盾。①以北京為例,統計資料顯示,2009年末北京市常住人口 1 755萬人,其中外來人口 509.2萬人,這個比例占到常住人口的 29%。如果一個城市幾乎 1/3的人口不能獲得正常的市民待遇,他們的權利受到損害,這對社會公平是一個嚴重的挑戰。而這種國民內部間待遇的差異化,也使得該人群 (特別是所謂的第二代農民工)存在較強的被剝離感。而若長期把該群體排斥在體制外,將其邊緣化,漠視他們的物質、精神文化和政治需求,則極不利于社會的治安與穩定。

鑒于上述原因,近年來社會要求改革現行戶籍制度的呼聲越來越高。對此,中央曾多次指示相關部門,要求對現行不合理的城市戶籍制度進行改革。溫家寶總理在 2009年底表示,中央要讓那些常年在城里打工,有固定工作和固定住所而又沒有戶籍的人們盡快融入城市,和城里人一樣工作和生活,享受同樣的權利和待遇。中共中央政治局常委、中央政法委書記周永康也在 2010年《求是》雜志的一篇文章中指出,要加快推進戶籍管理制度改革,“著力解決流動人口就業、居住、就醫、子女就學等問題,探索‘以證管人、以房管人、以業管人’的流動人口服務管理新模式,提升流動人口服務管理水平。”在此情況下,經多部門認真研究,有關各方逐漸明確了分步實施的改革思路。①自2001年放開小城鎮戶籍,有住所和職業就能落戶后,2009年中小城市也進入戶籍改革的視野。但對于北京、上海、廣州等大城市而言,由于擔心一旦放開城市戶籍,會有大批人口涌入而引發城市管理的危機乃至社會動亂,故大城市的戶籍改革一直難以推進。但事實上,由于中國的戶籍制度本身還黏附著各種教育、勞動、就業和社會保障等利益,因此在改革的過程中,不僅需要公安部門的努力推進,還需要相關各權力部門的協同配合。由此可見,其實際操作難度仍然很大,改革的道路依舊任重道遠。

3.房地產過熱與社會群體性事件爆發頻仍。伴隨著 20世紀 90年代改革政策的推進,我國居民住房逐漸開始由福利房向商品房改革。進入新世紀以來,全國各大城市房價像脫韁野馬般迅速暴漲。受中國傳統居住文化和消費理念的影響,在快速城市化、政府提供住房缺失和生活需求等剛性因素制約下,幾乎所有想要在城市中生存的居民都被迫卷入,無奈地成為房市所吞沒的對象。事實上,一些學者專家已經指出,當前的中國房地產行業已經不僅僅成為經濟領域泡沫現象的代表,更已經變為一種社會剝奪機制。由于房地產在很大程度上聚集了經濟、社會和政治等各方面的矛盾與問題,如果居民的居住權被剝奪,社會秩序也就失去了穩定的基礎,勢必釀成社會與政府之間的緊張關系,因此房價問題已成為當前政府所面臨的最大政策挑戰。

同時,由于歷史所形成的“大政府,小社會”格局,政府始終處于社會發展的強勢地位。在社會貧富越來越懸殊、權力越來越集中的情況下,由于政府和社會民眾在維護利益時的力量不對稱、政府制度化建設不健全,當遇到拆遷、征地、稅收、環境等利益糾紛時,政府與處于邊緣底層的民眾由于缺乏有效的溝通管道而極易發生輕視甚至漠視民眾利益的現象。嚴重滯后的官民對話制度平臺建設,也阻礙了事件雙方的有效溝通,使看似尋常的利益糾紛演變為激烈的社會對抗沖突。因此,在與政府利益博弈永遠處于弱勢地位、缺乏正當渠道來保障自身利益的情況下,民眾就會產生對公力救助的疑惑,并只能選擇自力救助。社會群體性事件爆發頻仍的社會現實也凸顯了當前政府對于社會建設,特別是加快制度化社會矛盾協調機制建設的重要性和緊迫性。

二、轉變維穩思路,推進、深化控制機制改革

加強社會管理,維護社會穩定,不但是人民群眾的共同心愿和改革發展的重要前提,也是構建社會主義和諧社會的必然要求[2]662。如果對當前的社會問題無法采取有效的解決措施,這些社會矛盾勢必集聚而最終演變為社會的不滿情緒和大規模的社會群體事件。事實上,我們黨和政府對于這些問題的潛在危害性和解決問題的緊迫性一直都保持著清醒的認識。改革開放后,針對社會上出現的一些不穩定因素,鄧小平就曾多次指出：“中國的問題,壓倒一切的是需要穩定。沒有穩定的環境,什么都搞不成,已經取得的成果也會失掉。”“我們搞四化,搞改革開放,關鍵是穩定。”[3]2841994年江澤民同志也提出,要把握好改革發展穩定三者的關系,認為“沒有穩定,改革和發展無從進行”[4]。2004年 9月,胡錦濤同志在黨的十六屆四中全會上強調,維護社會穩定,保持社會安定團結,是做好各項工作的重要前提,也是建設社會主義和諧社會的必然要求[5]318,要正確把握和處理經濟社會生活中出現的各種矛盾,加強和改進思想政治工作,健全黨和政府主導的維護群眾權益機制,及時妥善處理人民內部矛盾。但問題是,在耗費大量社會財富與人力的情況下,社會矛盾為何仍層出不窮,始終難以得到有效遏制,這不能不引起我們的認真思考。而不改變現有的維穩方式,維穩問題將成為各級政府和社會的一個日益沉重的負擔。為此應轉變維穩思路,推進和深化控制機制改革。

1.中央與地方雙管齊下,協力增進政府的制度化建設,從問題源頭上化解矛盾。社會的公平正義是社會和諧的重要條件。仔細分析當前矛盾所產生的社會根源,大多由利益分配不公引起。由于相當一部分公共資源的不合理分配及流動,導致社會對利益分配不滿,進而蛻變為利益沖突。問題的癥結就在于：社會缺失一個公正合理且具有強大公信力的制度化規則,民眾的合法訴求無法通過正當渠道得到表達,政府無法給出一個合理解釋。于是,在政府社會公共管理產品提供不足、社會服務缺失的情況下,迫于無奈,民眾不得不使用各種手段來維護自身權益。鑒于此,中央經認真研究,在 2004年 9月 19日黨的十六屆中央委員會第四次全體會議上針對當前規則缺失的情況提出,應大力健全工作機制,落實維護社會穩定的工作責任制;建立社會輿情匯集和分析機制,暢通社情民意反映渠道;建立健全社會預警體系和應急機制,提高保障公共安全和處置突發事件的能力;有效發揮司法機關懲治犯罪、化解矛盾和維護穩定的職能作用[5]。另外,在對問題進行處置、政府進行決斷時,也還有一個科學決策的問題。因此,各級決策機關都應完善決策的規則和秩序,建立社情民意反映制度,推進決策科學化民主化;建立與群眾利益密切相關的重大事項社會公示制度和社會聽證制度,完善專家咨詢制度,實行決策的論證制和責任制,以防止決策的隨意性[6]。

可以說,中央的上述措施是有針對性的、正確的。但這些舉措如何在實際層面,特別是在廣大基層扎實、嚴格、有效地推進則有待檢驗。盡管中央曾多次強調要加強地方 (特別是基層社會)的組織建設,將矛盾化解在基層,但實際效果往往由于得不到中央對于進行制度改革和約束權力的授權而大打折扣。對此,一些學者指出,中國要實現社會的穩定,特別是徹底解決基層矛盾,就必須從體制和機制上入手,實現中央與地方兩個維度齊頭并進,只有兩者在制度化建設上相互配合、相互協調,建成利益訴求與表達的暢通渠道,才能從根本上遏制社會矛盾的產生。這是因為,雖然地方社會是國家政權的根基,但國家政權卻是基層社會發展的向導和保證。沒有國家政權的支持,地方變革是不可能成功的。更何況,任何一項新制度的推行勢必影響一些特殊群體的既得利益,其推行不易的最大阻力就在于少數利益集團的阻撓。因此,國家的制度化建設說到底是一場中央主導下的體制內的大變革。從某種意義上而言,中國制度化改革的關鍵在上層,而不在地方基層。只有在中央的統一部署和主導下,整個體制改革才能扭轉當前裹足不前的態勢。同樣,也只有在社會變革的關鍵時期,特別是改革遇到巨大阻力的時候,中央果斷地出臺改革措施,才能振奮社會公眾的信心,讓人們重新看到改革的希望,積極地投身于新的改革之中。①于建嶸認為,隨著社會利益日益多樣化的發展,“將矛盾化解在基層”的維穩方案將遇到越來越多的困難,因為維穩要求制約權力,地方政府沒有能力也沒有意愿去這樣做。因此,中國要實現基層社會穩定,必須從體制和機制上入手,從高層做起,建立起從中央到地方的相互配合、相互協調的權力制約體系,暢通利益訴求渠道和表達渠道,才能從根本上遏制群體性事件的發生。

2.積極擴大黨內民主,加快推進政治體制改革,從機制源頭遏制矛盾的產生。從社會主義的本質來說,進行政治體制改革不但是社會主義政治制度的自我完善和發展,是推進社會主義民主政治不斷向前發展的動力,也是改革向前推進的標志和進行社會主義現代化建設的必然要求。加快國家的政治體制改革進程,不但可以優化我國的政治生態、增強體制活力,還可以充分調動人民群眾的積極性創造性,維護國家統一、民族團結和社會穩定,促進經濟發展和社會進步。

我們黨和國家領導人很早就意識到推進政治體制改革的重要性。改革開放的總設計師鄧小平早在1986年 6月 28日政治局常委會上就鮮明指出,經濟體制改革和政治體制改革應同時進行。“只搞經濟體制改革,不搞政治體制改革,經濟體制改革也搞不通。”“我們所有改革最終能不能成功,還是決定于政治體制的改革情況而定”[3]176。在黨的十六大報告中,江澤民也指出：“發展社會主義民主政治,建設社會主義政治文明,是社會主義現代化建設的重要目標。”[2]2416在他看來,沒有社會主義政治的民主化,是不完全的現代化;沒有社會主義政治文明的社會,稱不上是文明社會。不過現實情況是,盡管三十多年經濟發展使得我們國家的面貌取得了翻天覆地的變化,很多政治制度建設也已到位,但總體而言中國的政治改革仍遠遠落后于經濟改革的步伐,始終存在政治體制不完善、監督機制不健全的問題。特別是在防止地方權力腐敗的方面,所做的努力仍不甚理想。

顯然,要解決當前政治體制改革相對滯后、消除腐敗等政治問題,中國還有很長的路要走。在改革的主戰場正轉向更為復雜的社會綜合領域,改革已駛入深水區的情況下,改革下一步的對象輪廓逐漸清晰,而改革的壓力和難度卻明顯加大。在這種情況下,如何保證黨的改革主體和提高執政能力,成為當前最嚴峻的政治挑戰。而我們黨一直以來對于加強黨的自身建設的重要性和緊迫性也有清醒的認識,對于黨風廉政建設和反腐敗的態度是一貫而堅定的。特別是胡錦濤同志 2008年 12月在紀念改革開放30周年的大會上,曾嚴肅地告誡全黨要始終保持黨的先進性,始終把黨的建設作為全黨最重要、最關鍵的問題來抓,絲毫不能有任何放松。①胡錦濤在該大會講話中指出：“我們深刻認識到,黨的先進性和黨的執政地位都不是一勞永逸、一成不變的,過去先進不等于現在先進,現在先進不等于永遠先進;過去擁有不等于現在擁有,現在擁有不等于永遠擁有。黨要承擔起人民和歷史賦予的重大使命,必須認真研究自身建設遇到的新情況新問題,在領導改革發展中不斷認識自己、加強自己、提高自己。”(參見胡錦濤《在紀念十一屆三中全會召開三十周年大會講話》,《人民日報》2008年 12月 19日。)但問題是,僅靠“頭痛醫頭,腳痛醫腳”的臨時診療方案,并不足以破解黨內所存在的所有問題。解決問題的根源,仍在于切實推進黨內民主。要保證政府政治體制改革的穩步推進,執政黨的黨內民主是關鍵。只有以黨內民主帶動國家政治民主,以增進黨內和諧促進社會和諧,才是推動我國政治體制改革乃至建設中國特色社會主義民主政治的現實選擇和有效途徑。

令人欣喜的是,繼十六大提出“黨內民主是黨的生命”、強調“要從制度上確保黨內民主實現”之后,十七大更進一步提出“人民民主是社會主義的生命”的重要精神。十七大報告在如何發展社會主義民主的措施上,第一條就是“擴大人民民主,保證人民當家作主”,并明確指出“人民當家作主是社會主義民主政治的本質和核心。要健全民主制度,豐富民主形式,拓寬民主渠道,依法實行民主選舉、民主決策、民主管理、民主監督,保障人民的知情權、參與權、表達權、監督權。”提出了“尊重黨員主體地位,保障黨員民主權利,推進黨務公開,營造黨內民主討論環境”[7]的要求。應該說,近年來黨對于社會主義民主這個命題的多次提出,展現了中央對于推進黨內民主的決心和信念,集中表達了黨內廣大干部群眾對深化黨內民主的一致心聲。至于如何推進黨內民主,黨的十三大已做了差額選舉的嘗試,近年來全國各級黨組織也在不斷地擴大黨內民主的廣度和力度。不過,在擴大民主的過程中,還應保證民主的公正和透明,即應明確各種差額選拔制度的制度性,杜絕各種潛規則的大行其道。只有在完善黨內民主的基礎上,才有可能進一步凝聚黨內共識,團結黨內同志,鞏固并提高黨的執政地位和執政能力。在當前黨作為社會唯一改革主體的情況下,才有可能大力推進政府體制改革,進行政府的制度化、規則化建設,最終取得維護社會穩定的實效。

總之,從技術上著手,建立一個公正合理且具有強大公信力、有效表達社會訴求的政府制度性規則,暢通政府與社會的溝通渠道,從問題的源頭化解社會矛盾;積極推進黨內民主、深化政府體制改革,從體制根源遏制社會矛盾的產生,黨和社會民意對于解決當前日益蔓延、層出不窮的社會矛盾都有較高的認同,但問題還在于如何把方法落實為具體的政策和制度。在體制改革已經成為社會共識,一些社會特殊利益集團成為改革障礙的情況下,作為改革的唯一主體、成功引領國家和社會在既往三十多年快速轉型的中國共產黨,無疑在未來還要繼續負以重任。正如一些社會輿論所說的,在越來越艱巨的困難面前,黨和政府要想深化改革,可能不僅僅需要改革攻堅的信心和耐心,更要有危機感,要有破除萬難、迎難而上的智慧和勇氣。

[1] 中共中央文獻研究室.十六大以來重要文獻選編 (上)[M].北京：人民出版社,2005：763.

[2] 中共中央文獻研究室.十六大以來重要文獻選編 (下)[M].北京：中央文獻出版社,2008.

[3] 鄧小平文選：第 3卷[M].北京：人民出版社,1993.

[4] 江澤民文選：第 1卷 [M].北京：人民出版社,2006：365.

[5] 中共中央文獻研究室.十六大以來重要文獻選編 (中)[M].北京：中央文獻出版社,2008.

[6] 江澤民文選：第 3卷 [M].北京：人民出版社,2006：556.

[7] 中國共產黨第十七次全國代表大會文件匯編[M].北京：人民出版社,2007：50.

D6

A

1007-4937(2011)03-0022-05

2011-03-11

教育部人文社會科學重點研究基地重大項目“‘三個代表’重要思想與當代中國社會建設”(2009JJD720019)

董佳 (1980-),男,山西太原人,講師,博士,從事中國史和中共黨史研究。

王雅莉〕