論民生檢察對提高檢察機關公信力的作用

楊 威,張 潛

(1.黑龍江大學,哈爾濱 150080;2.中國政法大學,北京 100088)

論民生檢察對提高檢察機關公信力的作用

楊 威1,張 潛2

(1.黑龍江大學,哈爾濱 150080;2.中國政法大學,北京 100088)

隨著社會經濟的發展和人民群眾法治意識的增強,各種社會矛盾以訴訟形式不斷進入司法領域。就目前而言,民眾的訴求主要集中在民生問題上。民生檢察建設以關注民生問題為切入點,將解決人民群眾最關心、最直接、最現實的切身利益問題,作為檢察工作的根本出發點和落腳點;這對我們深入了解人民群眾的訴求、提高執法工作的質量和水平提出了更高的要求。只有立足民生檢察,使人民群眾的合法權益得到切實維護,才能提升社會公眾對檢察機關的信任程度,增強檢察公信力。因此,檢察機關要關注民生問題,立足檢察職能,把解決民生問題放在首位,依法懲治損害群眾利益的各類犯罪行為。

民生檢察;公信力;檢察機關;基層檢察院

檢察機關的信用和人民群眾的信任相結合,構成了執法公信力的完整概念,是檢察權運行的重要規律之一。全面提升執法公信力,是檢察機關在推進法治、促進和諧、服務發展的歷史進程中,實現檢察事業科學健康發展必須著力解決好的一個重要課題。司法公信力的提升有賴于檢察機關自身執法能力的不斷發展、完善,還需要國家各級行政部門和社會各界民眾等外部環境的大力支持。黨的十七大提出,要以改善民生為重點加快推進社會建設,這是第一次從政治的高度在黨的全國代表大會上提出民生問題。最高人民檢察院特別強調,要將保障民生列為檢察工作的重中之重,著力解決人民群眾反映強烈的問題,因此,民生狀況已成為新時期檢驗檢察工作成效的實踐標準。由此可見,打造“民生檢察”對于建設公正、高效、權威的社會主義司法制度,提高執法公信力具有十分重要的意義。

一、“民生檢察”的現實意義

所謂民生,在內涵上指人民群眾的生產、生活和與之密切相關的生存、發展環境及條件;在外延上不僅包括人民群眾的教育、就業、收入分配、社會保障等,還包括民主政治、社會和諧、公共安全、生態環境等方面。在新的歷史時期,民生問題由單純的物質生活需求轉向全面化、多層次的需求。就目前而言,是要認真解決社會治安、就業與再就業、收入分配、安全生產、社會保障、教育、醫療等方面的突出問題,這些問題的解決與檢察機關都有密切聯系。

檢察機關是國家的法律監督機關,雖然不能直接解決群眾的生產生活問題,但其本質和核心即為充分運用法律手段調整、規范人們在生產生活中結成的各種社會關系,維護社會秩序,保護人民群眾的合法權益。從根本上說,關注民生與“立檢為公、執法為民”的檢察宗旨,維護社會公平正義的價值追求是完全一致的。民生問題不僅是經濟問題,也是社會問題和政治問題。無論是中國古代思想家講的“民為邦本,本固邦寧”,還是西方思想家講的合法性危機、社會公信力,其前提就是先解決好民生問題[1]。最高人民檢察院曹建明檢察長在“最高人民檢察院學習貫徹十一屆全國人大一次會議精神電視電話會議”上講話強調：“檢察機關要著力保障和改善民生,始終把保障和改善民生作為關系全局的重大任務來抓,關注群眾需求,傾聽群眾呼聲,有針對性地加大法律監督力度,促進解決人民最關心、最直接、最現實的利益問題”。

二、在新的形勢條件下,開展“民生檢察”工作面臨的困難

1.檢察機關形象和公信力有待提升。雖然不能說我們當前面臨著司法信任危機,但我們的檢察執法公信力正面臨著嚴峻的挑戰,主要體現在三個方面：第一,檢察機關對執法公信力的內涵、重要性等缺乏正確的認識,部分檢察隊伍在執法辦案過程中重打擊、輕保護,沒有在辦案中宣傳法制、爭取民心;更有部分基層檢察院在執法辦案過程中,缺乏群眾意識,致使有些案件案結事不了,當事人不斷申訴、上訪,對檢察機關的公信力產生負面影響。第二,公眾對司法的不正當期待、認知不夠,是影響司法公信力的社會原因。公眾的文化水平參差不齊,部分群眾法制觀念欠缺,加之普法教育不夠深入,造成人們法律意識淡薄,對司法工作存在諸多誤解。這種因法律文化缺失造成的法律偏見,必然影響司法公信力的提升。第三,一些新聞媒體粗暴干涉司法權威以及熱衷報道司法陰暗面,將司法的負面問題無限放大,亦會導致公眾對司法的信任度下降。筆者認為,任何關于司法工作和社會效果的報道,都應當在珍惜司法公信力的前提下進行。司法的公信力建立起來很難,但摧毀卻很容易。民眾也要有信心,認為司法是靠得住的,這樣才能對整個社會的公正保持信心。

2.沒有認識到關注“民生”之于檢察工作的重要性。當前我國的民生問題比較突出,黨和政府的當務之急就是解決好交通、能源、住房、教育、醫療、環保、食品安全等人民群眾十分關切的民生問題。關注民生是落實執法為民宗旨的具體體現。檢察機關的權力來自于人民的賦予,這就必然要求檢察機關在實踐中充分發揮法律監督作用,緩解民生矛盾,破解民生難題,從而保障檢察工作正確的政治方向。并且,關注民生是履行檢察職能的前提,檢察機關肩負著打擊犯罪與保障人權的雙重職能,只有關注民生,才能通過執法工作懲治犯罪,維護人民群眾的合法權益,才能保證執法的社會效果和法律效果的統一,從根本上提高執法公信力。

3.檢察機關的法律監督能力有待加強。在今年的兩會上,曹建明檢察長的工作報告在講到檢察工作存在的問題時指出：“法律監督職能作用發揮得還不充分,不敢監督、不善監督、監督不到位的現象仍然存在。”[2]新中國檢察制度六十年的經驗教訓表明,“什么時候重視法律監督,什么時候社會主義民主法制就發展,什么時候削弱以致取消法律監督,什么時候社會主義民主法制就受到損害以致破壞;反之亦然 ”[3]。

4.檢察隊伍建設滯后。在實際工作中,部分基層檢察隊伍執法能力和社會形象難以獲得公眾充分信任,與人民群眾的期盼有較大差距;加之有些干警自身法紀觀念差、黨性不強,對群眾作風粗暴,以致在執法過程中出現不嚴謹、不規范等問題,必然影響整個基層檢察機關的整體執法水平;少數檢察干警的知識結構和執法能力與新形勢檢察工作的要求不相適應,人才培養機制遇到了障礙,在一定程度上影響了檢察隊伍素質的提高與法律監督職能的充分履行。

三、做好“民生檢察”工作,提高執法公信力的對策建議

1.堅持以人為本的司法理念。我國檢察權是人民賦予的,具有人民性,受人民監督。踐行以人為本的科學發展觀,關注民生則為檢察工作的應有之義。檢察機關恢復重建三十余年來法律監督工作取得了顯著成績,一條重要經驗就是必須堅持把人民滿意作為檢察工作的根本標準,確保人民群眾對檢察機關的新要求和新期待不斷得到滿足。曹建明檢察長指出：“各級檢察機關堅持檢察工作的人民性,要真正站在人民的立場上謀劃檢察工作,按照人民的新要求新期待改進檢察工作,使檢察工作真正符合民情、反映民意、集中民智、保障民生。”[4]要求基層檢察院要在開展工作的各個環節落實“執法為民”的信念,把為人民執法、維護人民群眾的利益作為執法的目的和歸宿;拉近與人民群眾的距離,滿足人民群眾對檢察工作的新期待,贏得人民群眾的信賴和認同,提高檢察執法公信力。

2.堅持“寬嚴相濟”刑事司法政策。2006年 12月 28日,最高人民檢察院《關于在檢察工作中貫徹寬嚴相濟刑事司法政策的若干意見》提出,“在審查起訴工作中,嚴格依法掌握起訴條件,充分考慮起訴的必要性,可訴可不訴的不訴”。此即所謂的“寬嚴相濟”的刑事司法政策,更加注重在執法過程中原則性與靈活性的結合。這種“關注民生的公訴模式”,強調以人為本,從案件涉及的各方當事人的利益角度出發,探求公平正義的具體實現,有利于促進被害人利益保護的最大化、加害人順暢回歸社會以及推進傳統司法模式的改革等,旨在實現公平正義、促進社會和諧。其一,“嚴”——嚴厲打擊嚴重刑事犯罪,保障民安、維護社會穩定是保障民生的重要環節,是社會經濟發展的重要前提,是實現人民群眾“學有所教、病有所醫、老有所養、住有所居”的重要保證。生命健康權和財產權是最基本的民生問題,若基本的權利得不到有效保護,就談不上改善、保障民生問題。其二,“寬”——刑罰的終極目的不是判刑和勞改,應當是最大限度地預防和減少犯罪。比如在司法實踐中,正確慎用逮捕措施和審查起訴決定,有利于恢復被破壞的社會關系,而不單是懲罰犯罪。

3.用司法的公平正義保障民生,提高公信力。司法工作的靈魂和生命是司法公正,人民檢察院始終追求并努力實現的司法目標也是司法公正,衡量司法能力強弱和司法水平高低的根本標準還是司法公正。人民群眾對司法公正的期盼最熱切,對司法不公的指責也最激烈。民生問題涉及廣大人民群眾諸多方面的切身利益,這些利益只有在一個公平正義的社會環境中,才能得到有效保障和及時改善。因此,檢察機關要強化訴訟監督工作力度,將人民群眾深惡痛絕的執法、司法不公作為打擊重點,緊緊圍繞立案監督、偵查監督、審判監督、刑罰執行監督四項刑事訴訟監督,堅決糾正有案不立、漏捕漏訴、以罰代刑、量刑畸重畸輕、違法減刑假釋等明顯不公的案件,不斷拓寬監督領域,更加注重監督效果,努力維護司法公正,提高執法公信力。

4.履行預防和查處職務犯罪、瀆職犯罪的職能,切實保障和改善民生。基層院按照貫徹落實上級檢察院精神的要求,采取積極措施,加大打擊職務犯罪工作力度,要圍繞人民群眾反映強烈的突出問題加強職務犯罪預防工作。著眼于加強民生領域職務犯罪的打擊預防工作,特別是發生在社會保障、勞動就業、征地拆遷、移民補償、搶險救災、醫療衛生、招生考試等領域的職務犯罪。有學者提出,如果公眾積極行使監督權和檢舉權,則會顯著提升職務犯罪的風險,所以在積極查辦職務犯罪的同時要加大宣傳力量,發動民眾力量遏制職務犯罪[5]。目前,貪污賄賂等職務犯罪案件緩刑判決率,瀆職、侵權職務犯罪案件免刑判決率居高不下,職務犯罪輕刑化現象十分突出。一方面是基層檢察院為迎合構建和諧社會、貫徹落實寬嚴相濟刑事政策的發展形勢要求;另一方面,也存在地方和涉案單位出面說情的強大壓力,出現執法不嚴的現象,導致法律社會效果受到影響。因此,對那些對公眾呼聲置若罔聞、利用職權貪污受賄以及瀆職損害國家及公眾利益的公職人員,檢察機關必須堅決予以打擊,消除社會公眾對司法權威的誤解和懷疑,提升檢察公信力。

5.預防未成年人犯罪,服務關注民生大局。據最高人民法院的統計數據顯示：2006年全國未成年人犯罪人數在所有犯罪人數中占 8.7%,即全國每年新判處的每十二三個罪犯中就有一名是未成年人[6]。未成年人犯罪類型常局限于以侵財為目的的盜竊、搶劫、搶奪或一時沖動而引發的尋釁滋事、故意傷害等激情犯罪活動,然而近年來呈現出低齡化、團體化、暴力化、累犯化等特點。從犯罪誘因來看,涉網犯罪的現象最為嚴重[7]。有的未成年人在依法不起訴或者刑滿釋放后又馬上作案被捕的事實,也驗證了現有的司法體制在未成年人犯罪矯正、教育改造、重歸社會方面的失效。因而預防未成年人犯罪,必須借助全社會的力量,首先應長期深入開展社會治安綜合治理,與文化執法部門聯手將整頓違規接納未成年人的網吧作為長期狠抓的一項任務。其次針對未成年人犯罪的身心特點,按照“教育、感化、挽救”的方針,貫徹寬嚴相濟的刑事政策,實踐和完善未成年人司法制度,制定符合未成年人刑事案件特點的改革措施。再次要拓展未成年人刑事檢察工作的領域,把未成年人刑事檢察工作延伸到學校、社區、家庭,不斷夯實未成年人刑事案件檢察工作的社會和群眾基礎。

6.強化檢察機關服務“三農”的意識。第一,把查辦涉農案件作為服務農村改革發展的重要途徑,嚴厲打擊各種涉農刑事犯罪,切實維護好廣大農民群眾的根本利益。第二,要積極查辦“涉農”職務犯罪,有效保障民生發展。加大對農村基礎設施建設、農田水利建設、農村特困救助、扶貧救災等“涉農”專項資金以及各種“涉農”補貼款實施職務犯罪的打擊力度,積極為新農村建設創造良好的社會管理環境和服務環境。第三,在檢察工作進鄉村活動中,檢察機關和檢察人員要做到文明執法、依法執法,不擾民、不添亂,爭取農民群眾的信任、理解和支持。積極配合有關部門加強各種涉農項目資金的監管,重點監督農業科技項目、農業基礎設施建設、發展農業生產的各種專項補貼、農村義務教育的“兩免一補”、農村合作醫療等各種政策的落實到位,真正讓農民得到實惠。

倡導“民生檢察”、提升基層檢察公信力要取得扎實的成效,必須堅持在思想上關注民生,感情上貼近民生,工作上保障民生,有效化解民生問題引發的社會矛盾。今后,我們應繼續把維護人民權益作為工作的根本出發點和落腳點,以打造民生檢察為載體,以提高基層檢察機關公信力為目標,將維護和改善民生落實到檢察工作的各個環節中去,切實做到以民生促發展、以民生促和諧,服務地方經濟建設,服務國家和社會發展大局。

[1] 郭建寧.關于構建社會主義和諧社會的幾個問題[J].北京大學學報：哲學社會科學版,2008,45：1.

[2] 王健.讓法律監督回歸憲法本位[J].民主與法制,2010,(7)：1.

[3] 朱孝清.中國檢察若干問題研究[M].北京：中國檢察出版社,2008：12.

[4] 曹建明.始終堅持檢察工作的根本要求[J].人民檢察,2009,(5).

[5] 桑本謙,李華.檢察機關預防職務犯罪的困境和出路[J].當代法學,2010,(3).

[6] 中國法律年鑒 2007[M].北京：法律出版社,2007.

[7] 黎民誠,陳立毅,甘紅梅.城區未成年人犯罪特點及原因分析[J].廣西大學學報：哲學社會科學版,2009,31.

D415

A

1007-4937(2011)03-0149-03

2011-01-22

楊威 (1963-),男,黑龍江大慶人,碩士研究生,從事民商法研究;張潛 (1974-),男,碩士研究生,從事刑法學研究。

楊大威〕