環境污染責任適用范圍辨析──《侵權責任法》第八章解讀之一

鄒 雄，藍華生

（1,2.福州大學法學院，福建福州 350108）

環境污染責任適用范圍辨析──《侵權責任法》第八章解讀之一

鄒 雄1，藍華生2

（1,2.福州大學法學院，福建福州 350108）

《侵權責任法》第八章專章規定了“環境污染責任”，由于規定較為簡略且內容含糊，引發了人們對“環境污染責任”適用范圍是否包括環境損害的爭論。從六個方面對觀點分歧的原因進行深入細致的法理分析后認為：《侵權責任法》第八章建立的“環境污染責任”制度僅適用于因污染而變壞了的環境介質間接地對特定人的人身和財產造成損害的救濟，不適用于環境生態功能損害的救濟。至于環境介質本身損害的救濟則適用《侵權責任法》中一般侵權的規則，也不能適用“環境污染責任”制度。

環境污染責任；適用范圍；法理辨析

《中華人民共和國侵權責任法》（以下簡稱《侵權責任法》）第八章專章規定了“環境污染責任”，體現了環境時代法律“綠化”的需求，具有進步意義。其中，環境污染責任適用無過錯責任（實質為危險責任）歸責原則、不以行為違法性作為環境污染侵權責任的要件等，是對傳統侵權責任法的突破，具有重要的理論和實踐意義。但在肯定這些立法成就的同時，也有許多學者對《侵權責任法》有關環境侵權的立法提出了不少批評意見，尤其是在環境污染責任的適用范圍上理解不一，成了各類批評意見的源頭。為此，我們認為：有必要應用環境法學的研究成果，對環境污染責任的適用范圍進行認真辨析，從而推動我國環境侵權法律制度的進一步完善。

一、環境污染責任適用范圍的不同觀點

《侵權責任法》第65條是關于環境污染責任適用范圍的規定，由于該條規定較為簡略且內容含糊，給人們理解和適用該條規定帶來了困難，尤其是環境污染造成的損害是否包括環境損害，引發了較大爭議。對此，主要有以下三種觀點：

（一）肯定說

這種觀點認為環境污染的損害包括環境損害。例如，有學者指出“將生態損害排除在環境侵權責任之外顯然欠妥”。該學者還例證指出，在《侵權責任法》(征求意見稿)中曾經將生態損害納入，其第 65條曾規定“因污染生活、生態環境造成損害的，污染者應當承擔侵權責任。法律規定不承擔責任或者減輕責任的，依照其規定”。在正式頒布的《侵權責任法》中，第65條雖改為“因污染環境造成損害的，污染者應當承擔侵權責任”，但對其理解應為該“損害”包括環境生態損害在內。[1]再如，作為制定《侵權責任法》的重要參與者楊立新教授，在其《侵權責任法條文背后的故事與難題》一書中也佐證了這種觀點，指出是張新寶教授在2008年9月的專家討論會上提出了環境污染責任的環境包括生態環境，立法接受了這種意見。2009年的法律草案曾經進行明確規定，后來刪除了生態這個概念，不是否定這個意見，而是法律委員會認為環境本來就包括生態環境，是不需要規定的。因此，他認為在解釋第 65條的環境概念時，必須加上包括生態環境的內容，否則就是錯誤的。[2]還如，由奚曉明主編、最高人民法院侵權責任法研究小組編著的《〈侵權責任法〉條文理解與適用》一書，也持肯定說，認為環境污染的損害包括兩類：一是受害人因接觸被污染的環境而受到的人身傷害、死亡以及財產損失等后果，這屬于傳統民法保護的對象；二是環境權利的損害，即人們開發利用環境的不利影響，包括對環境私權和環境公權的侵害。[3]

（二）否定說

這種觀點認為環境污染的損害不包括環境損害。例如，徐祥民教授認為，環境法學者曾經對環境侵害和環境侵權做過認真的辨析，污染行為引起的損害包括人的利益損害和人的利益損害之外的環境損害，前者是侵權行為法上所說的環境侵權，而后者則是環境法所關心的環境侵害。他指出，按照《侵權責任法》第 2條的規定,只有“侵害民事權益”的行為，才“應當”依照該法“承擔侵權責任”，但該法具體規定的“民事權益”卻不包括所謂環境權。所以，即便理論上可以證成一種叫做環境權的權利，它也無法成為要求行為人依照《侵權責任法》承擔責任的根據，無法把該法第65條規定的侵權中的權解釋為環境權。當《侵權責任法》把“環境污染責任”與“高度危險責任”、“產品責任”、“物件損害責任”、“醫療損害責任”等排列在一起時，環境污染責任作為普通民事責任的性質便表露無遺。[4]

（三）肯定內涵但否定法律責任適用說

這種觀點認為，環境污染責任的環境包括生活環境和生態環境，但環境污染的損害如果僅造成環境自身的損害，而沒有導致他人的人身、財產權益損害，則不能適用《侵權責任法》第八章，應當由環境保護法加以規制。例如，有學者指出《環境保護法》第2條的規定對環境的內涵不限于生活環境，還包括生態環境。因此，將《侵權責任法》中的“環境污染”中的“環境”理解為包括對生態環境的損害才能與《環境保護法》的規定相一致，同時也和逐步擴大保護客體的世界各國侵權責任法的發展趨勢相適應。但如果從《侵權責任法》第1條至第3條的條文分析，不論是一般侵權責任還是各項特殊侵權責任，都是以侵權人侵害特定權利主體的民事權益為要件的，因此，“環境污染責任”應當是指行為人的行為造成生活環境或生態環境的污染導致他人的人身、財產權益損害而承擔的侵權責任。如果行為人的行為僅僅造成環境自身的污染或損害，則不應屬于《侵權責任法》環境污染責任調整的范圍，而應由環境保護法調整。[5]

二、環境污染責任適用范圍觀點分歧的法理分析

仔細研讀前引不同觀點的闡述，我們發現，觀點分歧源于各學者對一系列問題認識的不一致，這些問題包括：環境污染行為可能損害的對象以及環境損害的內涵是什么？環境污染行為損害對象的法律救濟之道是什么？對環境污染行為損害對象進行救濟的性質是公益救濟還是私益救濟？對環境污染行為損害對象主張救濟的主體及其權源依據是什么？公益救濟與私益救濟的法律規則有無差別？公法與私法可否融合及其對環境污染責任適用范圍的影響如何？因此，厘清這些問題是彌合分歧，走向統一的有效路徑。

（一）環境污染行為可能損害的對象以及環境損害的內涵

多年來，我們對環境法的理論研究，已經認識：①環境污染行為可能損害的對象包括三類：環境生態功能、環境介質（如水、土壤等）本身、因污染而變壞了的環境介質又間接地損害到的特定人的人身和財產。其中，后兩類對象的存在比較明顯，無須贅述。所謂環境生態功能，是指通過土地、森林、水、大氣等組成的有機統一體——生態系統所表現出來的對環境污染、破壞與沖擊的容量，環境的舒適性，景觀優美性等生態價值。這種生態功能不是通過實體形態為人類服務，而是以脫離其實物載體的一種相對獨立的功能形式存在并滿足于人類需要的?？梢?，前引不同觀點中的所謂“環境損害”包含了環境生態功能損害和環境介質本身損害。

（二）環境污染行為損害對象的法律救濟之道

對這一問題的回答，其實就是要回答這些被損害對象是什么法律權利保護的客體以及這些法律權利歸屬哪個部門法調整？我們對環境法的理論研究，還認識到：①環境中的各環境介質承載著兩種完全不同的資源——自然資源和環境資源。其中，作為自然資源的各環境介質的物質實體顯然是財產權的客體，不能同時又是環境權的客體，而作為環境資源的環境生態功能表現出的無形性、公益性、整體性、長遠性等顯著有別于各傳統法律權利客體的特點，使得環境生態功能恰恰需要全新類型的權利——環境權來保障，因而成為環境權的客體。因此，對環境生態功能的損害被稱為侵害環境權以別于環境侵權，該損害應通過實現環境權來救濟，歸屬環境法（兼具公、私法特征的社會法）調整；對環境介質本身的損害應通過行使財產權來救濟，且由于該類損害的直接性特征而僅構成一般侵權，歸屬一般侵權法（傳統意義上的私法）調整；因污染而變壞了的環境介質間接地對特定人的人身和財產的損害，應通過行使人身權、財產權來救濟，且由于該類損害的間接性特征而構成環境侵權，歸屬環境侵權法（傳統意義上的私法）調整。

（三）對環境污染行為損害對象進行救濟的性質

這里所謂救濟的性質，即指公益救濟還是私益救濟。環境生態功能只能為公眾共享，不可能一人獨享是顯然的，因此，對其損害的救濟屬于公益救濟也是顯然的。對于環境介質本身損害的救濟性質，則依該環境介質財產權的歸屬不同而不同：該環境介質財產權屬于全民，則屬于公益救濟；該環境介質財產權屬于特定主體（含個人、組織或集體），則屬于私益救濟。因污染而變壞了的環境介質又間接地損害到的特定人的人身和財產屬于該特定主體的私益是不言而喻的，對其損害的救濟屬于私益救濟也是不言而喻的。

（四）對環境污染行為損害對象主張救濟的主體及其權源依據

前述已經厘清：環境介質財產權屬于特定主體的，則對其損害的救濟屬于私益救濟；因變壞了的環境介質間接地損害特定人的人身和財產，對其損害的救濟也屬于私益救濟。因此，主張這兩類損害救濟的主體（即私益訴訟中的原告）當然都是該特定主體，其權源依據是人身權或財產權，對此無須贅述。這里需要討論的是前述兩類屬于公益救濟的情形：

環境介質財產權屬于全民時，主張環境介質本身損害救濟的適格主體是誰？其權源依據是什么？有學者認為：可以根據“公共信托理論”，全民將財產權委托給國家，國家再建立相關制度，賦予特定國家機關或組織作為主體（即公益訴訟中的原告）主張該類環境損害救濟。我們贊同這一理論。事實上，這一理論已為我國現行法律所確認。如《中華人民共和國憲法》第9條規定：“礦藏、水流、森林、山嶺、草原、荒地、灘涂等自然資源，都屬于國家所有，即全民所有；由法律規定屬于集體所有的森林和山嶺、草原、荒地、灘涂除外?！薄吨腥A人民共和國物權法》第45條規定：“法律規定屬于國家所有的財產，屬于國家所有即全民所有。”此外，一些外國和國際立法以及已經發生的司法案例，也都是根據該理論限于對環境介質本身損害進行救濟。

那么，主張環境生態功能損害救濟的適格主體及其權源依據是不是也可以當然地沿用“公共信托理論”來確定呢？我們認為不可。因為，如前所述，環境生態功能是環境權保護的客體而不是財產權保護的客體，對其損害應通過實現環境權來救濟。而環境權具有“第三代人權”的屬性，即作為“人權”的環境權具有評價、約束國家公權的功能。換言之，環境權與國家公權之間具有天然的對立成分。所以，公民享有的環境權是不能依“公共信托理論”渡讓給國家的。實現環境權的最主要方式（即環境權的核心權能）是參與權，即公民在“可能破壞環境生態功能”的事項范圍內，憑據環境權可以參與到國家公權的運行中，鉗制公權可能為追求其他社會、經濟目的而犧牲環境生態功能的行為，與國家一起維護良好的環境生態功能。環境權的這種實現機制體現了注重“事前救濟”的預防原則，畢竟環境生態功能一旦損害是難以逆轉的。當然，環境生態功能損害還是會不可避免地在現實中發生。此時，主張環境生態功能損害救濟的主體仍然是公民，其權源依據仍然是環境權，其終極救濟途徑為提起環境公益訴訟（含環境民事公益訴訟和環境行政公益訴訟）。

（五）公益救濟與私益救濟需要不同的法律規則

為便于說明問題，這里以終極救濟途徑——環境民事私益訴訟和環境民事公益訴訟為例闡述兩類性質救濟所需法律規則的主要不同：（1）救濟對象不同。前者為私益；后者為公益。為此，須有界定私益、公益的規則。②（2）原告主體不同。前者是人身、財產遭受侵害的具體當事人；后者是不特定公民，而且，還得設置公民委托如NGO機構起訴、訴訟中其他公民加入訴訟、不同公民就同一公益重復起訴等私益訴訟所沒有的處理規則。（3）救濟的財產結果及其歸屬不同。前者一般是賠償金，歸原告所有；后者一般是恢復環境生態功能的經費，歸公民所有。為此，須設置判決對未參訴公民效力、未參訴公民意志表達、公共經費管理機構等私益訴訟所沒有的規則。

（六）公、私法的可融合性不足以使環境污染責任的適用范圍當然擴及環境損害

公法的私法化與私法的公法化已成為現代法的重要特征。這正表明公、私法界限的模糊，以及兩者之間的相互滲透與融合。如果說否定公、私法的劃分等于否定近代法制文明的成果的話，恪守公、私法劃分上的涇渭分明則是漠視現代文明的進步。[6]公法與私法劃分的理論是一種關于法律結構的理論，并非是實在法律部門本身。其基本價值在于給具體法律部門的構建以及法律體系的建立，提供一個科學的理論指導。這種理論上的指導乃是其生命力之所在，那種將公法、私法機械地套于某一具體法律之上的思維是錯誤的。因此，將由環境法（兼具公、私法特征的社會法）調整的、環境權保護的環境生態功能的損害救濟融入傳統上的私法——侵權責任法進行調整，在理論上是可行的。但是，需要強調的是，公、私法的融合并沒有改變公法和私法的性質，也沒有消滅兩者在調整方式和手段等方面的區別。越是在公、私法融合的領域，公、私法劃分的理論越具有重要的指導作用，即須以公、私法的原則分別指導前述不同法律規則的制定。然而，《侵權責任法》第八章中顯然缺乏這些法律規則。正如前引否定說、肯定內涵但否定法律責任適用說學者所感悟的那樣，從法律解釋的角度分析，《侵權責任法》第八章的制度設計也不適用于環境損害的救濟。可見，公、私法的可融合性不足以使環境污染責任的適用范圍當然擴及環境損害。

三、環境污染責任的適用范圍

前文從六個法理角度揭示了學者們對環境污染責任的適用范圍產生觀點分歧的深層認識原因，概括如下：環境污染行為可能損害的對象包括環境生態功能、環境介質本身、因污染而變壞了的環境介質又間接地損害到的特定人的人身和財產。其中，第三類損害構成環境侵權，適用環境污染責任③進行救濟，不存爭議。而第一類環境生態功能損害和第二類環境介質本身損害就是分歧焦點——環境污染責任中的損害是否包括環境損害，所指向的所謂“環境損害”。環境生態功能是環境權保護的客體，對其損害構成侵害環境權而非環境侵權，應通過實現環境權來救濟，其救濟性質是公益救濟，原本歸屬環境法調整。近代以來法律的發展，將由環境法調整的、環境權保護的環境生態功能的損害救濟融入傳統上的私法——侵權責任法進行調整，理論上是可行的。但是，公、私法的融合并沒有改變公法和私法的性質，也沒有消滅兩者在調整方式和手段等方面的區別。在公、私法融合的領域，須以公、私法的原則分別指導公益救濟和私益救濟所需不同的法律規則，特別是界定私益、公益的規則。然而，《侵權責任法》第八章中缺乏這些法律規則。因此，對環境生態功能損害的救濟，不能適用《侵權責任法》第八章建立的環境污染責任制度。環境介質本身是財產權保護的客體，對其損害應通過行使財產權來救濟，且由于該類損害的直接性特征僅構成一般侵權而非環境侵權，歸屬一般侵權法調整。因此，對環境介質本身損害的救濟適用《侵權責任法》中的一般侵權規則也不適用第八章建立的環境污染責任制度。當環境介質財產權屬于全民時，對其損害的救濟性質是公益救濟，為此，還得解決主張救濟的適格主體及其權源依據問題?？梢愿鶕肮残磐欣碚摗保駥⒇敭a權委托給國家，國家再建立相關制度，賦予特定國家機關或組織作為主體主張該類環境損害救濟。④但是，這一“公共信托理論”卻不能當然地沿用來解決主張環境生態功能損害救濟的適格主體及其權源依據問題，主張環境生態功能損害救濟的主體仍然是公民，其權源依據仍然是環境權。在救濟環境生態功能損害的環境公益訴訟中，公民如何委托如NGO機構起訴、訴訟中其他公民如何加入訴訟、不同公民就同一公益重復起訴等私益訴訟所沒有的法律規則都有待研究解決。

綜上，《侵權責任法》第八章建立的“環境污染責任”制度僅適用于因污染而變壞了的環境介質間接地對特定人的人身和財產造成損害的救濟，不適用于環境生態功能損害的救濟。至于環境介質本身損害的救濟則適用《侵權責任法》中一般侵權的規則，也不適用第八章建立的“環境污染責任”制度。理論不清，則立法不濟；立法不濟，則司法必亂。在當前的認識和立法狀況下，輕率、魯莽地將“環境污染責任”的適用范圍擴大到全部的所謂環境損害救濟中，并非明智。

注釋：

① 詳細論證參見鄒雄.論環境權的概念[J].現代法學，2008（5）：38-49.鄒雄.論環境侵權[J].貴州師范大學學報（社科版），2006（1）：17-21.

② 在環境侵權制度中，界定公益、私益的規則，其實就是要界定環境侵權、侵害環境權等概念。

③ 《侵權責任法》第八章的“環境污染責任”實為環境侵權責任制度，但環境侵權行為不限于污染行為，所以，“環境污染責任”是一個不完整的環境侵權責任制度。這次立法沒有使用并界定“環境侵權”概念是一大缺陷。

④ 如《海洋環境保護法》第90條第2款規定：“對破壞海洋生態、海洋水產資源、海洋保護區，給國家造成重大損失的，由依照本法規定行使海洋環境監督管理權的部門代表國家對責任者提出損害賠償要求?！钡摋l將“生態”也囊括其中，值得商榷。另外，《侵權責任法》尚無此制度，是一缺陷。

[1] 王世進,曾祥生.侵權責任法與環境法的對話:環境侵權責任最新發展[J].武漢大學學報,2010(3):404.

[2] 楊立新.侵權責任法條文背后的故事與難題[M].北京:法律出版社,2011:215.

[3] 奚曉明.《侵權責任法》條文理解與適用[M].北京:人民法院出版社,2010:457.

[4] 徐祥民.環境污染責任解析[J].法學論壇,2010(2):17.

[5] 高飛.論環境污染責任的適用范圍[J].法商研究,2010(6):40.

[6] 周林彬.市場經濟法[M].蘭州:蘭州大學出版社,1994:43.

D922.68

A

1674-8557（2011）01-0010-06

2011-03-02

鄒雄（1963-），男，福建福州人，福州大學法學院院長，教授，博士生導師，中國環境科學學會環境法分會副會長，中國法學會環境資源法研究會常務理事；藍華生（1973-），男，福建上杭人，福州大學法學院2009級環境法學博士研究生。

張 韓）