中國農民負擔的演變：1978-2010

陳 儉

（河南信陽師范學院 經濟與管理學院，河南 信陽 464000）

建設社會主義新農村，是我國當前重大的歷史任務，其實質就是對農民的收入分配關系進行重新調整。研究我國農民負擔及其演變，對新時期減輕農民負擔與總結農民負擔的經驗，建設社會主義新農村與構建和諧社會有重大意義。改革開放以來，農民負擔不斷發生變化，其大致經過如下五個階段。

一、農民負擔突顯：1978—1988

20世紀70年代末80年代初，中國農村開始進行經濟體制的改革，這種經濟體制在生產上普遍推行“家庭聯產承包責任制”，分配上實行“交夠國家的、留足集體的、剩下才是自己的”的分配制度，極大地解放了農村生產力，促進了農業的發展。農業生產發生了建國以來從未有過的變化，各種反映農業發展的指標都得到大幅度提高。如1988年全國平均每人占有糧食362公斤，棉花3.8公斤，油料12.1公斤，豬牛羊肉20.2公斤，水產品9.7公斤，比1978年分別增長13.5%、65.2%、120%、124%和98%［1］。并且國家1979年開始改革流通體制，大幅度提高農副產品價格和降低農用工業品價格，一定程度上縮小了工農產品的價格“剪刀差”。1978—1984年間、1985—1988年間我國農產品價格分別提高了54%、46.6%，據統計，由于農副產品價格提高所增加的農民收入占農民總收入的84%［2］。農業產量的增加和農產品價格的提高，一個明顯的結果就是農民收入的大幅度增加。農民純收入由1978年的134元增加到1988年的535元，增長了近3倍。

農村經濟體制改革也使農村經營主體發生了變化，原來“人民公社”下的社、隊集體統一經營變為現在聯產承包制下的個體農戶家庭經營。這樣，農村負擔的主體也發生了變化，個體農民開始承擔原來由社隊集體承擔的國家農業稅、村提留、鄉統籌和其它稅費。這時期，農業稅相對較輕，如1981、1982、1983、1984和1985年分別為0.19%、2.96%、3.04%、2.93%和2.73%，年均2.96%。而這時期農業稅以外的其他負擔開始增加，特別是亂收費項目的增加，使農民負擔突顯。據有關部門統計，1983年全國農民不合理負擔約210億元，相當于當年農業稅的4.4倍，其中亂收費占負擔總額的19.1%。但有些地方遠高于這一比例，如寧夏青銅峽市邵西村不合理負擔和攤派占農民負擔額的26.9%，遼寧省鐵嶺縣凡河鄉長沿溝村為29.2%，江蘇南通市為30%左右［3］。

這一時期，由于農民收入的增長幅度普遍大于其負擔的上漲幅度，如1983—1988年間農民人均純收入年均增長12%，而農民負擔總額年均增長9.7%［4］，即使農民負擔已經開始突顯，但農民對負擔的感受還不是很強烈。

二、農民負擔不斷加重：1989—1993

1985年開始，中國經濟體制改革進入了以城市為重點展開的新階段，其目標模式是有計劃的商品經濟。這種目標模式的內在矛盾是包含兩種對立的體制即市場經濟因素逐步取代計劃經濟的過程。在這一過程中，國家不斷進行價格改革，特別是在1989年以后，國家進行生產資料價格的調整，提高計劃內原油、部分鋼材、化工產品、煤炭和紡織品等產品的價格；同時，為搞活企業，讓企業擁有更多的商品定價權，這樣就造成了農業生產資料價格的普遍上漲，并且農業生產資料價格上漲的幅度遠遠大于農產品價格上漲的幅度，造成了工農產品價格“剪刀差”的擴大。據統計，1989年后工農產品價格“剪刀差”不斷擴大，其中，1990—1993年價格“剪刀差”共增加了136%，1993年比1980年增長了5.73倍［5］。工農產品價格“剪刀差”的擴大，客觀上造成農民增產而不增收的局面。從1989—1991年，農民人均純收入年均增長9.1%,扣除物價因素，實際年均增長0.7%［6］，農民收入基本上處于停滯、徘徊狀態，甚至還出現了1989年1.6%的負增長，這是改革開放以來農民實際純收入的首次下降，而且出現了負增長。1990和1991年雖有好轉，但3年平均實際增長0.3%，1992年、1993年是農民人均純收入恢復增長。總之，這一階段是農民收入增長遲滯、徘徊時期。

而這一時期農民的稅費負擔增長很快。特別是從1991年開始全面收取“鄉提留和村統籌費”，但農民交納的“三提五統”滿足不了基層政府日益增加的費用支出。在沒有制度約束的條件下，基層政府利用農民作為納稅主體在向國家和集體繳納稅費的契機，乘機“搭車收費”，向農民亂收費、亂集資、亂攤派、亂罰款，這種負擔在90年代初已經開始泛濫。名目繁多的亂收費項目使農民的負擔迅速加重。如在1990年農民承擔的“三提五統”和其他費用是381億元，占稅費總額的81.2%，人均承擔55.8元，占農民收入的9.3%；1991年為428億元，占稅費總額的82.6%，人均承擔60.8元，占農民收入的8.9%；1992年為484億元，占稅費總額的80.3%，人均承擔71.1元，占農民收入的10%［3］，農民負擔在高位運行。

這一時期農民的稅費負擔增長幅度遠高于農民收入的增長幅度，如1989—1991年農民人均負擔年均增長16.7%，比農民人均純收入高7.2個百分點［6］；農民實際收入減少了，而負擔卻大大加重了，農民負擔過重的問題逐漸開始成為社會共同關注的焦點。

三、農民負擔惡性膨脹：1994—2000

1994年開始實行分稅制改革，其主要內容就是按照稅種劃分來調整中央與地方的收入以及中央與地方的財權與事權的劃分。這使中央財政收入比重有了明顯提高，地方財政特別是那些經濟欠發達的地區財政收入大大減少了。但是，地方政府的經濟支出并沒有隨著他們的收入減少而相應減少，即“財權上移、事權下移”。這樣，就形成了地方政府的財權與事權不對稱，使地方政府的財政收支失衡，特別是經濟落后的基層政府財政入不敷出。又加上縣鄉普遍存在機構臃腫等問題，有些基層政府不能維持正常的職能運轉，有的地方政府負債累累。為擺脫困境，地方政府便通過種種手段把手伸向農民。一些地方的亂收費、亂攤派和亂罰款越演越烈，造成農民負擔開始惡性膨脹。這時期是我國農民稅費項目最多、負擔最重的時期，1997年全國清理出有關農民的收費項目超過1.7萬個，達148億元［7］，其中，80%是縣、鄉的收費項目，而且絕大部分收費是不合理的。這一時期，農民的稅費負擔持續攀高，甚至惡性膨脹。2000年農民稅費總額增加到1359億元，比1994年增長了41.9%，農民人均稅費負擔也增加到168元，比1994年增長了50.4%。在2000年我國農民承擔的稅費總額比1990年增長了1.9倍。其中，農業稅、鄉統籌和村提留分別增長了4.3倍、1.3倍和0.6倍，人均增加的負擔超過了2倍，農民承擔的稅費總額占農民收入的比重上升到7%～12%之間［3］，這些稅費負擔絕大部分是不合理的，項目之多，金額之大，已經到了農民無法忍受的地步。

相反，這一時期農民收入沒有多少增長，甚至下降。如1998、1999、2000年分別比上年增長3.4%、2.2%、1.9%［8］，農民收入增長持續偏低而且增速下降；同時，又因為農業生產資料價格的上漲，工農產品價格“剪刀差”繼續擴大，如1998年增長到3591億元，比1980增長了近11倍［5］。實際上，農民的可支配收入更少。一方面是農民收入增長遲緩，可支配收入減少，甚至不能應付日常的開支；另一方面是農民負擔不斷的膨脹。這一時期是改革開放以來農民負擔最為嚴重的時期，也是“三農”問題最為突出的時期。

四、農民負擔逐漸回落：2000—2006

為了從根本上制止農民負擔的惡性增長，解決日趨嚴重的“三農”問題，中央政府決定在農村進行稅費改革，并下發通知決定2000年在安徽省首先開始試點改革農村稅費征收制度。當年安徽省農民人均負擔減少到76元，比1997年減少了23.6%，總的稅費負擔減幅達到31%［9］。2002年中央政府又把稅費改革的試點擴大到20多個省、自治區和直轄市。在試點地區進行的稅費改革，平均減負30%左右［10］。在根治亂集資、亂罰款和亂攤派的基礎上，一些地方開始免征農業稅或降低農業稅的稅率，到2006年國家又取消了農業稅。

通過稅費改革，農民負擔逐漸回落下來。農民人均負擔由2000年的168.4元減少到2004年的38元，減少了77.4%；2005年減少到13元，減少了92.3%；2006年全國各省開始全面免征農業稅，農民繳納的其他稅費人均又降低到11元，比上年下降了15.4%，稅費支出占當年農村人均純收入比重的0.3%［11］。在這時期，針對農民的各種亂集資、亂罰款和亂攤派基本得到了清理，而且農業稅、農業特產稅、牧業稅、屠宰稅和牲畜交易稅也都被取消了，針對農民的稅收基本上沒有了。

國家在進行稅費改革的同時，也加大了財政向農村傾斜的力度。一方面不斷增加向地方政府特別是經濟不發達縣、鄉政府的轉移支付；另一方面，采取各種惠農政策，加大了對農村的財政投入，涉及到農產品政策性補貼、農業生產資料價格補貼和農村義務教育支出等多項內容。據統計，2000—2004年，中央財政直接用于農業的的財政支出共計達8376.4億元［12］。2004年對農業的財政投入就有2357.9億元，農民從糧食直補、良種補貼和購置、更新大型農機具補貼中得到的收入有140億元，人均達到16元；其中，種糧農民直補116億元，13個糧食主產區的良種補貼資金達到28.5億元［13］。這些惠民政策的直接后果就是提高了農民的收入，間接地減輕了農民的負擔。這樣，一方面通過稅費改革，廢除了針對農民的各種稅費，使農民負擔逐漸回落到一個低水平，也就是說，稅費改革的過程就是農民負擔逐漸減輕的過程；另一方面，通過惠農政策，農民得到了實實在在的實惠，農民收入明顯提高。因此，這一時期是農民負擔逐漸回落、下降的時期。

五、農民負擔變化的新情況：2007—2010

稅費改革以后，國家又進行農村綜合改革，著眼于從體制上解決加重農民負擔的有關深層次問題，以建立社會主義新農村。隨著農村綜合改革的深入進行，減輕農民負擔的成果得到了鞏固，農民的直接負擔總體上已大幅減輕。但農民負擔依然存在，造成農民負擔重的問題尚未得到根本解決，并且表現出與傳統負擔不一樣的形式，綜合起來主要表現在：

（一）由向全體農民收費轉向向部分農民收費

這些負擔大部分是政府職能部門在為部分農民提供服務（如審批、辦證等）時向農民違規收費，有些地方還很嚴重。如對建房農民亂收費，雖然國家規定對農民建房只有土地使用證書工本費和房屋所有權登記證書工本費兩項收費，但實際上收費項目很多，如規劃費、占土地費、加層費等等。一套手續下來，建房的農民要繳納2000～3000元的費用。又如計劃生育亂罰款普遍存在。有些地方的計生部門“默許”農民違反計劃生育政策，然后對他們罰款，有的罰款上萬元。計劃生育罰款已成為一些農民的一項“必要”的支出，巨額的罰款嚴重增加了農民的負擔。

（二）農業成本不斷攀升

一是農業生產資料價格的上漲幅度較大，遠高于農產品價格上漲的幅度。目前國內農業生產資料普遍存在“三高”的趨勢——化肥價格高、農藥價格高、種子價格高。根據農業部“百鄉萬戶調查”反映的情況，遼寧省昌圖縣化肥價格平均上漲幅度超過20%，福建上杭縣農資產品比去年同期平均增長23.6%。農資是農業生產的源頭，農資價格上漲，勢必增加農業生產成本。二是農民生產用水負擔普遍較重。由于農田水利基礎設施損壞嚴重又多年失修，以及有些灌溉渠道淤塞等原因，造成了農業灌溉區農民用水的成本很高。如黃河灌區的河南原陽縣，目前種地平均每畝有800元左右的毛收入，其中，農業生產成本約為550元，水費就達50元左右，水費約占總成本的10%［14］。農業成本的不斷攀升，抵消了國家對農村的補貼，直接后果就是加重了農民的負擔。

（三）農民醫療、養老和教育支出方面的負擔還很重

最近幾年，國家也在著力解決農民的養老和醫療保險等社會保障問題。但是，由于各種保障制度還很不健全，如目前我國醫療保險存在著籌資數額少，集體與政府補助不足的問題，難以解決農民看病難、看病貴等問題。農民因病致貧、因病返貧現象還常常發生。再如，非義務教育階段的學前、高中和大學教育學費很高，從幼兒園到大學畢業需要花費幾十萬元，普通農民家庭一般負擔不起；因教致貧、因教返貧現象還很普遍。

總之，2007年以來，我國農民直接負擔大大減少了，但造成農民負擔的因素還很多，和城鎮居民相比，我國農民負擔依然很重，農民負擔問題的解決任重道遠。

六、結 論

為了從根本上解決我國農民負擔問題，需要從政府、市場和農民等方面綜合考慮，統籌城市與農村、工業與農業協調發展，徹底改變我國實際存在的二元經濟結構。具體來說，要做到以下幾個方面：

（一）增加農民收入

改革開放以來我國農民負擔的演變可知，農民負擔較重一般都與農民收入較低相對應，也就是說農民負擔與農民收入相關聯。因此，從根本上講，減輕農民負擔必須千方百計地增加農民收入。在增加農民收入的同時，要注意控制好農資價格，特別是要縮小工農產品價格“剪刀差”，防止農民收入的增加被農資價格上漲所抵消，增加農民的實際可支配收入。

（二）實行惠農政策

農業的基礎性和弱質性特征需要政府重點保護，長期以來我國政府一直實行“以農補工”的工業化和城市化戰略，對農民“取”多、“予”少，客觀上造成了我國農民負擔過重、農民收入較低和農村經濟發展落后的不利局面。稅費改革以后，雖然國家實行一系列惠農政策，加大了對農業的投入，農民減輕負擔取得了明顯的成果，但是，由于歷史“欠賬”太多，今后還需要政府繼續加大在這方面的支持力度。

（三）正確處理中央政府、地方政府與農民之間的關系

首先，處理好中央政府與地方政府的關系，就是要讓地方政府擁有更多的“財權”來與其“事權”相匹配，防止地方政府在新農村建設中因其財權不足而要求農民更多的配套資金。其次，減輕農民負擔還要規范政府行為，要求政府把職能轉變到經濟社會的宏觀調控和公共產品的供應方面，做好對農民的市場引導與服務。

（四）實行全民同等待遇，共享改革發展的成果

改革開放以來農民負擔存在的最根本原因就是我國城鄉之間存在的二元經濟結構及其對農民造成的不公正待遇。稅費改革后這種二元經濟結構并沒有得到消弱，還通過各種方式更突出地表現出來，如不合理的“戶籍”制度、城鄉就業和勞動力價格歧視及城鄉教育、醫療、養老等公共產品的非均衡性供給政策，使我國農民負擔問題仍然存在。因此，要徹底解決農民負擔問題，必須統籌城市與農村、工業與農業協調發展，打破這種城鄉分治的二元經濟結構，并實行全民同等待遇，讓更多的人分享改革發展的成果。

［1］ 朱榮.當代中國的農業［M］.北京：當代中國出版社,1992：369.

［2］ 中國社會科學院農村發展研究所和國家統計局農村社會經濟調查總隊.2000-2001年：中國農村經濟形勢分析與預測［M］.北京：社會科學文獻出版社，2001：230.

［3］ 趙云旗.當代中國農民負擔問題研究（1949-2006）［J］.中國經濟史研究,2007，（3）：97-106.

［4］ 孫梅君.農民負擔的現狀及其過重的根源［J］.中國農村經濟，1998，（4）：7-12.

［5］ 陳桂棣，春桃.中國農民調查［M］.北京：北京人民文學出版社，2004：191.

［6］ 李茂嵐.中國農民負擔問題研究［M］.太原：山西經濟出版社，1996：97，172.

［7］ 中國農業年鑒編輯委員會.中國農業年鑒1998［M］.北京：中國農業出版社，1998：90.

［8］ 國家統計局農村社會經濟調查司.中國農村統計年鑒2001［M］.北京：中國統計出版社，2001：243.

［9］ 中國農業年鑒編輯委員會.中國農業年鑒2001［M］.北京：中國農業出版社，2001：93.

［10］ 中國農業年鑒編輯委員會.中國農業年鑒2003［M］.北京：中國農業出版社，2003：78.

［11］ 中國社會科學院農村發展研究所和國家統計局農村社會經濟調查總隊.2006-2007年：中國農村經濟形勢分析與預測［M］.北京：社會科學文獻出版社，2007：128.

［12］ 國家統計局農村社會經濟調查司.中國農村統計年鑒2005［M］.北京：中國統計出版社，2005：77.

［13］ 國家統計局農村社會經濟調查司.中國農村經濟調研報告2005年［M］.北京：中國統計出版社，2005：1-2.

［14］ 黃維健，王惠平，梁昊.新時期農民負擔研究［J］.農業經濟問題,2010,(5)：4-9.