身份農民與我國的農地產權制度

陶銀球 楊崢嶸

(湖南商學院法學院，湖南長沙 410205)

身份農民與我國的農地產權制度

陶銀球 楊崢嶸

(湖南商學院法學院，湖南長沙 410205)

從純粹農民到身份農民再到職業農民，農民一直在不停息地發展自我、完善自我、解放自我。然而這種發展、完善與解放的過程不是孤立的、偶然的，而是與農地產權制度的變遷有著千絲萬縷、互為促進的關系。

身份農民;職業農民;農地產權

一、農民身份的形成過程

從一般意義上看，農民就是生活在農村從事農業生產的人。但當走進歷史的各個時期，何謂農民，這個看似簡單的問題似乎遠未解決。在筆者看來，時空的壓縮或許更方便人們去認識何謂農民，但探究農民的本意是不能拘限于時空的。從本源上進行分析，農民應當是在第一次社會大分工時形成而在第二次社會大分工時得以強化的。當時的人們把從事農業生產的人稱為農、農夫或農民，如《書·盤庚》中“若農服田力穡，乃亦有秋”。《詩·小雅·甫田》中“我取其陳，食我農人”。《詩·幽風·七月》中“嗟我農夫，我稼即同，上入執宮功”。《谷粱傳成公元年》中“古者有四民:有士民，有商民，有農民、有工民”。《漢書·食貨志》中“士農工商”及《說文解字》“農，耕人也”等等。我國古代文獻典籍中有關農民的解釋，使我們至少可以獲得以下幾方面的信息:其一，農民是耕田種地、以農為生的人;其二，古人將士、農、工、商相提并論，農民的身份色彩還沒有顯現。馬克斯·韋伯曾說:“農民”在中國社會就是一種身份，這種身份的形成是國家制度設計安排的結果。或許韋伯有關“農民”即身份的表述并不適合此一時期的農民，或說此一時期的農民并沒有背負身份的符號，這是因為，首先在士、農、工、商四種行業中，彼時工、商并不十分發達，農業表現出普遍的比較優勢，經濟上并未形成對農民不利的差距;其次，彼時的農業不僅是農民的生活來源，也是統治者主要的收入來源，戰爭的發動、政權的鞏固無不依賴農業，有的統治者甚至還抑制工、商業，優先發展農業，農業在當時的國民經濟生活中擁有較高的地位;第三，此時由于工、商不甚發達，導致城市不夠繁華，城市與農村的文明差距難以襯托出農民的“鄉土”和“愚昧”。因此，盡管這一時期農民的生產是自給自足的封閉的小生產，但在當時的社會生活中并不顯落后，農民的身份農民特征尚未顯現。

身份農民在我國何以形成?身份附著于農民之后，農民承載了哪些有別于純粹農民的負擔?對這些問題的回答有利于詮釋身份農民的基本內涵。首先，就“身份”的內涵及特點而言，在羅馬法學家看來，身份往往表征每個個人所處的由權力、權利和義務構成的情勢，與他所屬的一個更加廣泛的單位有關。在梅因看來，一切形式的“身份”都起源于古代屬于“家族”所有的權力和特權……所有社會進步的運動……是一個從身份到契約的運行。德國社會學家馬克斯·韋伯則指出，“身份”是在社會聲望方面可以有效地得到肯定和否定的特權。可以看出，雖然不同的學者對身份作了不同的解釋，但其內涵不乏共同之處，主要表現在以下幾個方面:(1)身份大多與權力、權利有關，不同身份的人，權力、權利是有差別的;(2)依身份可以將社會主體進行分類，而各類別間不乏等級色彩;(3)身份可以給人帶來否定或肯定的特權，對于農民來說，大多是否定的“特權”，它帶給農民的是不利益或否定性的評價。其次，身份農民是如何形成的呢?正如上文所述，農民產生之初并不是某種身份的符號，他更多是從事某一職業活動的人。那么是何種原因使得中國農民的身份性得以形成并如此濃厚呢?首先，農村生產力的落后及生產方式比較優勢喪失是身份農民形成和發展的物質基礎，農民小規模的生產缺乏改進生產工具的動力，原始而又落后的生產工具與生產技術長期得不到改進，生產技術改進緩慢反過來又進一步固化小農生產模式。而工商業生產方式與效率明顯較高，使得獨立經營小塊土地的農民表現得孤立、封閉而又狹小;其次，城市物質文明的高速發展使得農村發展更顯滯后，沒有城市物質的豐裕(盡管創造這些物質財富離不開農村的支持)就難以襯托出農村的貧窮，沒有城市文明層次的提升，就沒有農村所謂的“鄉土”與“愚昧”，同樣，沒有城市工商業的蓬勃發展就不可能襯托出小農經濟缺乏活力，而貧窮、鄉土、缺乏活力足夠讓農民身份得以形成。再次，歷代統治者出于社會治理及鞏固政權的需要，制定了各種禁錮農民的政策，如限制農民自由遷徙的權利等，造成對農民長時期的深度剝奪。就我國而言，土地革命的完成使得農民政治、經濟、社會地位得到空前提升，但是，后來以戶籍管理和統購統銷等城鄉有別的二元分割制度及以農補工戰略的實施，使得農民的身份性被被逐步凝固。

宋圭武在《農民這一概念》一文中提出:農民這一概念具有時間、空間、價值和領域上的維持性。農民在經歷了早期的準職業農民及長期與傳統農業相符的身份農民后，將向與現代農業相符的職業農民回歸，只是這時的職業農民不僅擺脫掉了身份農民的尷尬處境(如不能平等享有社會保障待遇等)，而且將在市場經濟條件下獲得職業農民的新內涵:其一，職業農民“把農業作為產業經營，利用市場機制和規則獲取報酬，并追求實現自己的利潤最大化”。由自給自足轉變為“自主經營、自負盈虧的市場主體。”從而獲得了擇業經營的自立性、經營擴張的能動性以及生產經營的創新性。其二，職業農民是具備經營現代農業所需的知識、具有市場意識和信息、金融意識的“有文化、懂技術、會經營的新型農民”。其三，職業農民具有開放性，他既可以是農業集體經濟組織的成員，也可以是外來農民，他們根據市場的需要自主地進行生產和經營，自由地參與社會流動與社會交往，使得千百年來形成的農民與土地之間的依附與依存關系發生深刻的變化。最后，由于經濟力量的不斷增加，加上社會交往、市場交易的常態化，職業農民擁有維護自身合法權益特別是平等國民待遇的意識，他們要求改革傳統的禁錮農民職業發展的制度，為自身的發展掃清障礙。

二、身份農民條件下的農地產權制度

盡管隨著我國社會主義制度的建立，農民的社會地位和階級屬性已發生了本質的變化，但他們身份農民的本質仍未根本改變，而這種身份與農地產權制度有著互為決定的聯系。首先，從社會地位上看，在城鄉二元制度下，身份農民沒有平等的社會保障權。城市職工享有醫療保險、養老保險等多項社會保障與福利，而農民只有極低的保障甚至完全沒有社會保障，使得農地保障功能人為地擴張，一方面使得農民的保障“虛”、“弱”，另一方面使得農民不敢輕易放棄農地，割斷與農地之間的聯系。其次，從農民身份的獲取看，農民身份的獲得具有天然性、世襲性、強制性及不可選擇性。只要父母或其中一方是農民，子女便是農村集體組織的成員，就會產生內生性的對農地產權的要求，盡管有“增人不增地，減人不減地”的相關規定，但在農村很難推行，因為這項規定很難滿足農村新增人口的生存難題，導致農村期周期性地小規模農地調整，農地產權不穩定。第三，從農民的生產方式看，零碎的、小塊的、人均占有量極低的農村承包經營地客觀上缺乏對先進工具與技術運用的需求，而落后的生產工具和傳統的生產技術又會進一步固化這種小規模的農地經營，農地經營規模過小，決定了農民難以獲得足夠的農業收入，經濟狀況得不到改善，社會地位難已提高。第四，從生產的目的看，身份農民是以“自給自足”為本質特征的，這種小農式的生產主要與自然交換而缺乏人與人之間的社會聯系，以至于不能從根本上改變身份農民的特征。

在身份農民條件下，農地產權制度的供給呈現出以下特點:(1)農地承載社會保障的功能。社會保障與失業保險作為公共產品應由政府提供，但在我國農村，社會保障很長時期內依托并附著于土地。(2)所有權優位。我國實行的是土地國家所有和集體所有(統稱公有)制度，在涉及土地權益問題上，通常認為集體所有權不等農民個人所有權，集體土地也不是農民個人的土地，集體土地的權利處分由集體決定。(3)承包經營權受到諸多限制。如《農村土地承包法》第3條第2款規定:農村土地承包采取農村集體經濟組織內部的家庭承包方式;第15條規定:家庭承包方是本集體經濟組織的農戶。農地流轉形式受到限定。如《民法通則》第80條第3款規定:土地不得買賣、出租、抵押或者以其它形式非法轉讓，《土地承包法》第4條也有關于承包地不得買賣的規定。(4)農民受償權與退出權缺失。一方面，承包經營權可以無償收回。《土地承包法》第26條第2款規定:承包期內，承包方全家遷入設設區的市，轉為非農業戶口的，應當將承包的耕地和草地交回發包方。承包方不交回的，發包方可以收回承包的耕地和草地。承包人全家遷入設區的市與承包土地沒有必然的聯系，然而法律卻規定收回其承包地。另一方面，承包經營權可以無償剝奪。《農村土地承包法》第27條第2款規定:“承包期內，因自然災害嚴重毀損承包地等特殊情形對個別農戶之間承包的耕地和草地需要適當調整的，必須經本集體經濟組織成員的村民會議三分之二以上成員或三分之二以上村民代表的同意，并報鄉(鎮)人民政府和縣級人民政府農業等行政主管部門批準。”這就表明，因自然災害導致集體經濟組織成員承包地的滅失或毀損，可以經由集體經濟組織成員多數決定的方式剝奪部分或個別人的土地承包經營權。馬克思指出:“由于各種小農彼此間只存在有地域的聯系，由于他們利益的同一性并不使他們彼此間形成任何的共同關系，形成任何的全國性的聯系，形成任何一種政治組織，所以他們就沒有形成一個階級，因此，他們不能以自己的名義來保護自己的階級利益……他們不能代表自己，一定要別人來代表他們”。①《馬克思恩格斯選集》第1卷，人民出版社1972年版，第693、697頁自給自足使得力量薄弱的農民成為“全能的和無數的官僚立足的基本”。②《馬克思恩格斯選集》第1卷，人民出版社1972年版，第693、697頁農地集體所有、農民承包經營模式中農民對農地的支配權、議價權、處置權仍然需由村、鎮干部來代表他們，農民長期被認為不能代表自己，而村、鎮干部的“經濟人”本性使得他們的代表行為時常侵害農民的土地權益，導致矛盾頻發。

三、適應身份農民向職業農民轉化的趨勢，改革我國的農地產權制度

第一，只要農民由于自己的職業而不能與城市居民享有平等的國民待遇，他們就仍然處在身份農民的階段，或沒有徹底地擺脫農民的身份性。對于農民而言，平等權體現在生產、生活的每個方面，但對公共產品特別是社會保障的平等分享權則是當務之急，只有讓農民享有充分的社會保障，才會減少他們對農地的依賴，而依附性的減少必然促進農地的流轉，實現農地資源的優化配置。

第二，我國《農村土地承包法》第26條規定:“……承包期內，承包方全家遷入設區的市，轉為非農業戶口的，應當將承包的耕地和草地交回發包方，承包方不交回的，發包方可以收回承包的耕地和草地。承包期內，承包方交回承包地或者發包方依法收回承包地時，承包方對其在承包地上投入而提高土地生產能力的，有權獲得相應的補償。”法律的規定似乎把退出權與受償權聯系起來，但是以下兩個問題不容忽視:其一是退出農民就農地所獲的補償僅限于提高農地生產能力而投入的部分，而交回的農地或被收回農地本身卻是無償的，而這無疑是農民要求受償的核心。其二，盡管法律規定了農民可就投入農地、增強土地生產能力的支出有受償權，但并沒有規定誰來補償，如何補償、補償多少、何時補償等基本問題。實踐中，集體經濟組織大多處在名存實亡的境地，根本無力支付補償費，因此，這種補償只是一句空話，也就是說，農民退出土地根本得不到任何補償，這實際上也就否定了農民的退出權——沒有受償權何談退出權。隨著身份農民向職業農民的轉變，自由特別是進出農民職業的自由是職業農民的天性，他們要求享有充分的退出權和受償權。

第三，職業農民要求享有充分的農地議價權。有關農地的議價權主要表現在兩個方面:其一是通過家庭承包取得土地承包經營權的農民依法采取轉包、出租、互換或者其它流轉方式，將農地流轉時的議價權;其二則是當農地改變用途被征收時的議價權。由于我國農村集體土地的所有權屬于集體，農民只是集體經濟組織的成員，只享有承包經營權，代表集體進行土地議價的往往是少數村干部。正是由于農民不擁有農地的議價權，在農地征收過程中，缺乏足夠的力量與征收方進行力量對稱的博弈，使得征收補償標準大大低于市場價格。職業農民的出現并組織各種形式的農業合作社，使農民不再是分散的、沉默的、不知情的利益主體，農民的議價權必然被征收方所重視和尊重。

第四，職業農民的出現將逐漸改變我國農地分配的基本徑路。在身份農民形態下，農民獲取土地的基本依據是其為集體經濟組織的成員，只要集體經濟組織的成員無論是新生兒還是因婚姻關系而增加的人口，都被認為理所當然地有權分配集體土地。由于人口一直處在動態的增減過程中，集體經濟組織成員承包的土地也一直處于動態的調整中，承包經營權難以穩定。職業農民的出現將改變傳統的土地分配模式，一方面職業農民由于脫離了對土地的依附，使得其自由度高、流動性強，經營集體經濟組織土地的不再絕對限定于集體經濟組織的成員;另一方面農民要求承包經營權更加穩定以利農業生產經營或流轉，可以說，“增人不增地、減人不減地”就是對這一需求的基本回應，隨著這一制度的完善與發展，農地可以依法繼承，人多地少的農戶可以依法通過市場流轉機制獲取農地，從而使農地分配制度發生根本轉變。

C913

A

1003－4145［2011］08－0174－03

2011－06－02

陶銀球，湖南商學院法學院博士，研究方向:政府經濟管理與法治;楊崢嶸，湖南商學院法學院院長、教授。

本文是湖南省社科基金課題“社會轉型背景下我國農地產權制度變遷研究”(2010YBA129)的部分成果。

(責任編輯:周文升wszhou66@126．com)