認真對待“社會主義法治理念”①

范進學

(上海交通大學凱原法學院,上海 200240)

認真對待“社會主義法治理念”①

范進學

(上海交通大學凱原法學院,上海 200240)

一、“社會主義法治理念”命題的提出與《社會主義法治理念讀本》的意義概括

“社會主義法治理念”命題的提出,最早出現于胡錦濤同志 2005年底在中央政法委一份報告所作的修改中,他把報告中的“現代法治理念”修改為“社會主義法治理念”,并作出指示,要開展“社會主義法治理念教育”。2006年春節前,中央政法委在報送社會主義法治理念教育讀本大綱時,胡錦濤又指出,“開展社會主義法治理念教育是加強政法隊伍思想政治建設的一項重大舉措”,并囑咐中央政策研究室對教育讀本大綱進行深入研究。2006年 4月初,中央政法委率先在全國政法系統部署了社會主義法治理念教育活動。2007年胡錦濤在黨的十七大報告中進一步指出,要“樹立社會主義法治理念”,從而把社會主義法治理念的教育由政法部門推向全黨,社會主義法治理念的基本內容也逐步被概括為五方面,即“依法治國、執政為民、公平正義、服務大局、黨的領導”。

2009年 9月,中共中央組織部、中共中央宣傳部、中共中央政法委和國家教育部共同下發了《關于認真學習〈社會主義法治理念讀本〉的通知》(以下簡稱《通知》),該《通知》指出:“社會主義法治理念的提出,科學回答了‘什么是社會主義法治國家’和‘怎么樣建設社會主義法治國家’這一重大理論和實踐問題,標志著我們黨對建設中國特色社會主義法治國家的規律、中國共產黨執政規律有了更加深入的認識和把握。”《通知》還要求不僅要把《社會主義法治理念讀本》列為各級黨委中心組學習的重要內容并使之成為黨政領導干部培訓的必修內容,而且還要使社會主義法治理念在高等學?！斑M教材、進課堂、進學生頭腦”,同時在社會上“進鄉村、進社區、進學校、進企業、進單位”,逐步深入人心。也就是說,從中央層面,對“社會主義法治理念”的教育高度重視,并大力推動社會主義法治理念在全國范圍內的制度性宣傳與教育。

《社會主義法治理念讀本》(以下簡稱《讀本》)對“社會主義法治理念”意義的概括,在不同的部分中作出了明確的表述:首先,《讀本》第一句話就指出:“社會主義法治理念,是馬克思主義法律觀中國化的最新成果,是中國特色社會主義理論體系的重要組成部分,是中國共產黨執政治國理念的有機組成部分?！雹僦醒胝ㄎ瘑T會:《社會主義法治理念讀本》,中國長安出版社 2009年版,第 3、5、5頁。其次,在闡明“社會主義法治理念的基本概念”時指出:“社會主義法治理念是馬克思主義法律學說與當代中國社會主義法治實踐有機結合的產物,是新中國成立以來法治建設經驗與時代精神相互融合的成果?！雹谥醒胝ㄎ瘑T會:《社會主義法治理念讀本》,中國長安出版社 2009年版,第 3、5、5頁。最后在闡明“社會主義法治理念的基本特征”時指出:“社會主義法治理念是一種科學先進的理念,充分體現了馬克思主義的指導地位,堅持以鄧小平理論和‘三個代表’重要思想為指導,貫徹落實科學發展觀,符合社會主義核心價值體系的要求;充分體現了社會主義先進生產力、先進文化和社會發展的要求,反映了社會主義市場經濟和法治建設的內在本質與規律;充分體現了人民民主,維護人民當家作主的地位和最廣大人民群眾的根本利益;充分體現了堅持黨的領導,確保法治建設的正確方向。”③中央政法委員會:《社會主義法治理念讀本》,中國長安出版社 2009年版,第 3、5、5頁。在此基礎上,《讀本》將社會主義法治理念的作用提煉為五個方面:(一)它是我國一切立法活動的思想先導;(二)它是我國行政機關及其工作人員實現嚴格公正文明執法的思想基礎;(三)它是確保我國司法機關堅持正確方向、實現司法公平的思想保障;(四)它是建設社會主義法治文化、增強社會主義法律意識的價值指引;(五)它是發展法學教育、繁榮法學研究的重要保障。①中央政法委員會:《社會主義法治理念讀本》,中國長安出版社 2009年版,第 50-54頁。

中央政法委 2010年在《〈社會主義法治理念〉學習綱要》(以下簡稱《學習綱要》)中進一步將社會主義法治理念的意義高度概括為:“法治理念是謀劃法治戰略的基準,是制定法律的依據,是實施法律的指導,也是理解并遵守法律的參照。因此,法治理念的形成和提出,既是一個國家實行法治的必要前提,也是一個國家法治基本成熟的明確標示。”它指出:“以當代中國社會實踐為背景而形成的社會主義法治理念,是迄今為止人類歷史上第一次出現的以社會主義為本質屬性的系統化的法治意識形態”,它“創造了全新的法治意識形態,從根本上改變了西方資本主義法治意識形態一統天下的局面,由此形成了人類法律思想領域中社會主義法治理念與資本主義法治理念既彼此對立、又相互共存于當今世界的總體格局,極大地豐富了人類法律思想和法治理論的內涵;社會主義法治理念的確立,不僅為中國自主地走社會主義法治道路奠定了堅實的理性基礎,同時也為人類法治文明作出了重要貢獻。”

從以上對社會主義法治理念的提出、形成、意義的凝練概括與教育宣傳,人們可以清楚地看出,黨中央對“社會主義法治理念”及其教育是高度重視的,對其理論意義與現實意義的概括均是一種全新的思維,對于立法、執法、司法、法學教育與研究、普法宣傳等整個社會、法學與法律領域皆提出了全新的要求。這必然要求法學學者要高度重視“社會主義法治理念”中所涉及的理論與實踐問題,必須予以積極應對并作出深入的理性分析與思考。

二、對“社會主義法治理念”涵括的法治與憲政價值應予充分肯定

在學術界,對中央政法委提出的“社會主義法治理念”即五句話盡管有不同的理解和認識,但對其中所涵括的法治與憲政價值卻應當予以充分的肯定。筆者僅作以下歸納:

第一,承認法治而徹底拋棄“人治”思想。它承認,法治是迄今為止人類社會所探索出來的治理國家的最理想模式,從黨的十五大報告把“依法治國,建設社會主義法治國家”確立為治國基本方略,到九屆人大第二次會議將這一治國基本方略入憲,再到黨的十七大報告提出“全面落實依法治國基本方略,加快建設社會主義法治國家”,都標志著執政黨最終徹底拋棄了“人治”模式,堅定不移地選擇了法治的治國道路。它肯定了“社會主義民主的制度化、法律化,不因領導人的改變而改變,不因領導人的看法注意力的改變而改變”。這是執政黨治國理念的一次深刻而重大的變革。從“法制”到“法治”,雖僅一字之差,卻是新中國成立以來幾代法學人的智慧貢獻。

第二,樹立憲法法律權威的思想。它指出:樹立憲法法律權威,是指憲法和法律在國家和社會中享有崇高的威望,得到廣泛的認同和普遍的遵守;憲法和法律在調控社會生活方面發揮基礎和主導的作用,一切國家權力和其他社會規范只能在憲法和法律的支配下發揮作用。由此可以看出,憲法法律具有權威的基本要素就是:首先享有崇高的威望;其次被廣泛認同與普通遵守;再次,它在調控社會生活中具有基礎與主導作用;最后它是一切國家權力和其他社會規范發揮作用的支配性力量。它確認了:(1)憲法是國家的根本法,具有最大的權威性和最高的法律效力,是一切其他法律權威的淵源和保障。(2)憲法是審查一切法律文件的依據,與憲法相抵觸,則不具有法律效力。它承認,法律、法規和規章是在憲法統率下,構成了中國特色的社會主義法律體系,因此,任何法律、法規、規章都不得同憲法相抵觸。在立法工作中,必須維護憲法作為國家根本法的權威,不能因部門、地方利益驅動或以任何借口制定與憲法相沖突的法律、法規、規章等。立法內容必須以憲法為最高的評判依據,對于規范性文件法律效力的評判,首先必須依據憲法進行,如果與憲法相抵觸,則不具有法律效力。這不僅是憲法文本所必然要求的,也是《立法法》所明確規定的,而且比憲法規定更為明確,即“如果與憲法相抵觸,則不具有法律效力”。這就為中國的憲法審查制度的確立提供了明確的理論依據。(3)認識到樹立憲法法律權威的重要途徑在于提高執法部門的公信力。(4)肯定依法治國首先是依憲治國、依法行政首先是依憲行政的思想,要求各級黨組織和黨員干部進一步強化憲法意識,模范地遵守憲法,嚴格依照憲法辦事,自覺地在憲法和法律范圍內活動,堅決反對一切違反憲法規定、破壞憲法實施的行為,在全社會切實樹立起憲法的最高權威。(5)要求各級領導干部懂得樹立和維護憲法的權威就是樹立和維護黨的權威這樣一個基本道理。憲法集中體現了法治的精髓,法治要求一切權力必須受到限制和制約,法律面前人人平等,任何人包括黨員領導干部都不能享有特權。

第三,肯定了“權力制約和監督”法治思想。它指出,依法治國的關鍵在于依法治權,規范約束公權力,防止其濫用和擴張。因為它認識到:沒有權力制約,依法治國就無從談起?？隙恕耙缘赖轮萍s權力、以權利制約權力、以權力制約權力”的制約理論與模式。權力制約的基本要素是:(1)職權法定,它要求執法機關的權力必須來自于法律具體而明確的授予,執法機關必須在嚴格依據法律規定的權限內履行職責;(2)權責同一,有權必有責。權力意味著責任,被法律賦予了權力而不去行使或怠于行使、不行使,則是失職瀆職,必須承擔相應法律責任;(3)依照程序行使權力。權力必須嚴格依照法定權限、程序行使,整個行使過程必須受到嚴格的監督和制約;(4)違法必究。違法必究是社會主義法治的基本要求,執法者的違法行為都必須毫無例外地依法予以追究和懲罰。

第四,確認和肯定人民賦權思想。它指出:人民才是國家的主人,是一切國家權力的來源,“一切權力屬于人民”是憲法根本原則,執法機關僅僅是權力的行使者而不是所有者,執法機關存在的目的就是合法行使人民賦予的權力,用人民的權力為人民服務,不能損害人民利益,不能有自己的私利,不能有特權思想。

第五,以人為本的法律觀。它認為:以人為本的“人”,既指最廣大人民群眾,也包括每個具體的人,是整體與個體的統一。這一表述具有重大意義,它不僅僅承認抽象的政治性“人民群眾”這一總體范疇,而且承認了“每個具體的人”也是以人為本的“人”,彰顯公民個人的法律主體地位的提升。從而要求執法機關與執法者在執法過程中必須尊重每一個個體公民的權利與自由,充分肯定個體的人在執法中的主體地位,才是執法工作的根本出發點和落腳點。

第六,保障人權即公民基本權利的思想。它承認:執法為民最基本的要求就是尊重和保障人權,切實維護公民的合法權利。尊重和保障人權是憲法對國家提出的一項義務規范。公民的基本權利的憲法設定,目的就是防止來自國家權力的侵害。因此只有防止國家權力對公民的政治的、經濟的、社會的、文化的以及人身的基本權利的傷害,才能最大程度地實現人權。

第七,肯定了公平正義的價值。它承認:公平正義是人類社會的共同理想,是社會主義法治的價值追求。它要求立法、行政和執法機關必須把維護社會公平正義作為首要價值追求。其內涵具體包括:(1)法律面前人人平等。這是公平正義的首要內涵。其中重要的是反對特權,它重申:任何組織和個人都必須遵守憲法和法律,都沒有超越憲法和法律的特權,違反憲法和法律的行為都必須受到追究,都不得使任何公民承擔法律以外的義務和受到法律外的處罰。從而提出“平等是特權的天敵,是克服特權的唯一手段”。(2)合法合理是公平正義的內在品質。(3)程序正當是實現公平正義的方式與載體。不僅肯定了參與各方的參與權、知情權、控告權、陳述權、辯護權和公開審判權等程序性權利,而且肯定裁判中立原則、程序公開與程序約束原則。(4)遲來的正義為非正義的及時救濟原則。要求執法機關的工作應及時高效,在最短的時間內,以最小的成本投入,最低的資源消耗,實現最大程度的公平正義。

第八,肯定了法制完備的思想。法制完備的思想主要有兩方面:一方面是形式意義上的完備,即法律體系完整、結構嚴謹、內部統一、體例科學,做到上下 (上位法與下位法)、左右 (部門法之間)、前后 (前法與后法)、內外 (國內法與國際法)彼此之間統一、協調,不相互矛盾和彼此脫節。另一方面是實質意義上的完備,即法律制度應適應社會發展的需要,滿足社會發展的客觀要求,同時符合公平正義的價值要求。法制完備的基本要求就是建立完善的中國特色社會主義法律體系,因為這是法治國家的重要標志和首要目標。

三、關于“社會主義法治理念”的困惑

中央政法委關于“社會主義法治理念”的“五句話”概括,的確包含著至少 30多年來知識分子的學術貢獻,值得充分肯定。但至少在筆者看來仍有諸多使人困惑之處,筆者也一并提出,希望引起進一步的思考。

第一,憲法解釋主體的取代問題?！蹲x本》明確指出:社會主義法治理念“科學回答了‘什么是社會主義法治國家’和‘怎樣建設社會主義法治國家’這一重大理論和實踐問題,體現了民族性與時代性的現實結合,是科學、先進的理念。……‘依法治國、執法為民、公平正義、服務大局和黨的領導’這五大內容,從不同方面反映和規定了社會主義法治,明確了社會主義法治的核心內容、本質要求、價值追求、重要使命和根本保證,每個方面環環相扣,相輔相成,構成了一個科學有機的整體”。這句話表明,社會主義法治理念無疑是對我國現行憲法所規定的“依法治國,建設社會主義法治國家”的科學解釋。既然憲法中明確規定了“依法治國,建設社會主義法治國家”,那么就需要憲法規定的解釋主體即全國人大常委會對何謂“依法治國”以及如何“建設社會主義法治國家”進行解釋,在全國人大常委會未作出憲法解釋之前,其他主體可以作學理性解釋,但不能具有法律約束性或拘束力。但是,中央四單位聯合下發的《通知》中卻將這種學理性憲法解釋當作了有權解釋。這無疑取代了憲法所規定的解釋主體即全國人大常委會的憲定解釋。

第二,“社會主義法治理念”取代了國家根本法——憲法的地位?！秾W習綱要》在概括“社會主義法治理念”的意義時明確指出:“法治理念是謀劃法治戰略的基準,是制定法律的依據,是實施法律的指導,也是理解并遵守法律的參照?！币驗椤胺ㄖ卫砟畹男纬珊吞岢?既是一個國家實行法治的必要前提,也是一個國家法治基本成熟的明確標示”。這種概括,無疑成為指導建設社會主義法治國家的總方針、總路線。然而,其中所隱含的問題也非常突出:既然是“制定法律的依據”、“實施法律的指導”、“理解并遵守法律的參照”,那么將如何協調與具有最高法律效力的憲法的關系?是否在憲法之外提出一個高于憲法的僅僅由中央政法委主導提出的以“五句話”為內容的“社會主義法治理念”?中央政法委只是黨領導國家執法工作的機構,它提出的任何法治理念要轉化為國家意志的法律,必須通過立法程序以國家意志的形式加以實施貫徹。

第三,法律、法治都是治理國家的手段,即法律或法治手段論、工具論?！蹲x本》明確指出:“國家是法治存在的政治基礎和前提條件;法治是實現國家核心任務的手段和保障。離開了國家的存在,法律、法治等等均無從談起?！ㄖ伪仨毞奶囟▏以谔囟v史時期的‘大局’?！边@一理論概括就是將法治看做是國家的工具,是服從國家“大局”的工具。《學習綱要》中也明確指出:“在當前以至今后較長時期中,依法治國方略的實施,應當著眼并體現于對我國社會發展、社會建設以及社會管理的重大任務和重要工作的實際推進,使依法治國的方略更好地融入到落實科學發展觀以及建構和諧社會的偉大實踐之中。”由此提出:充分運用法律手段,保障我國經濟的可持續發展;充分運用法律手段,推動我國社會建設事業的進一步完善;充分運用法律手段,強化我國的社會管理;同時把法律手段與其他手段并列,都是國家治理的手段和方式。法律是工具在人民是主體的層面上而言是正確的,但在法治的層面上,任何主體包括人民自己都應當是法治的客體,都要接受法律的統治。法治的本義是約束任何權力主體行為的,法治的目的就是限制與制約一切權力主體使其權力不被濫用。從該意義上說,法治是約束國家的。如果仍將法治視為國家的工具,將是一種非常危險的理論。國家是人民的國家,法律是人民自己制定的,用以約束權力行使者即國家政府權力的,所以我們可以說,法律是人民制約國家權力的工具,而法治則是包括人民自己在內都須接受約束的目的性價值。

第四,突破了法律解釋的法定權限。一是黨和國家的大政方針成為法律解釋的重要依據?！秾W習綱要》中指出:“黨和國家的大政方針更為具體、更為直接地反映著我國社會發展的階段性要求,具有更強的現實性和針對性。保證服務大局理念的落實,必須堅持在法治實踐中全面貫徹黨和國家的大政方針?！薄耙腰h和國家的政策作為法律適用中的重要參考依據,在適用法律、法規的同時,也應參照黨和國家的相關政策,綜合考量法律和政策的要求,特別是在法律、法規的規定不完備、不明確或不夠具體的情況下,更應充分發揮政策對于法律的補充作用;要結合黨和國家的大政方針,理解法律條文的現實涵義,對法律條文作出符合社會發展現實的合理解釋,增強法律條文的實用性和適應性,使黨和國家的大政方針與社會主義法治在實踐層面上更加密切地融合?！倍且蠓蓹C關以及成員能動履行職責、改變消極被動立場、克服簡單僵化思維、放棄機械刻板方式,富有創造性地履行自己的法律職責。憲法是人民意志和利益的最本質的體現,憲法應當成為法律機關適用法律、發現法律的淵源。同時,《憲法》和《立法法》已經明確將法律解釋的權力授予全國人大常委會,任何執法者尤其是法院法官都沒有解釋法律的權力,更談不上“富有創造性地”履行自己的法律職責。否則,其行為就是違憲或違法的。

第五,“執法為民”的提法不足以涵括社會主義法治實踐活動的全部內容。其一,執法為民的含義解釋不清?！秾W習綱要》指出:“執法為民的基本涵義是:立法機關的立法活動、司法機關的司法活動、行政機關的執法活動以及其他一切社會主義法治實踐活動,都必須以廣大人民的根本利益為出發點……?！眻谭ǖ暮x在學理上有廣義和狹義兩種,廣義的執法包括司法機關的適法司法和行政機關的行政執法;狹義的概念僅僅指行政機關的行政執法。即使從廣義上看,“執法”也不能涵蓋“立法活動”以及“其他一切社會主義法治實踐活動”。這樣定義“執法為民”中的“執法”涵義是缺乏法理依據的。其二,執法為民的概念容易理解為“行政機關的執法”為民。因為現實生活中,政府文件和政府活動中,往往用“執法大檢查”、“行政執法”等用語,而這些用語一般就是指“行政執法”,普通公民也往往將其理解為“行政執法”。然而,從社會主義法治理念的整體考慮,它不是僅僅指行政執法,還包括司法機關的司法以及立法機關的立法,同時包括“其他一切法治實踐活動”。也就是說,所有的法治實踐活動都要“為民”,而用“執法”這一用語是無法涵蓋這樣豐富與寬泛的內容的。社會主義法治理念的內容概括應當高度精確、提煉與抽象,能夠涵蓋社會主義法治實踐的全部活動,而“執法為民”的概括顯然不能勝任。其三,建議用“法治為民”。首先,《學習綱要》明確指出:“執法為民的實質就是法治為民”。既然如此,何不直接以“法治為民”取代“執法為民”呢?這里的“法治”當然是“社會主義法治”,因為我們倡導的就是“社會主義法治理念”,概括的也是社會主義法治理念,不會引起誤解;同時,用“法治”概念更能涵括立法、司法、執法以及其它一切社會主義法治實踐活動,而且用“法治為民”更能突顯“社會主義法治理念”的本質要求,即社會主義法治就是為民服務的本質核心,并避免引起人們的誤解,使人們了解我們的社會主義法治理念倡導的是整個社會主義法治實踐從立法、司法、執法、用法、守法、護法等各個法治環節都要“為民”。

第六,“三個至上”關系的處理機制。2007年 12月 26日胡錦濤在全國政法工作會議上第一次提出了“三個至上”,即“黨的事業至上、人民利益至上、憲法法律至上”。從黨的事業本質上就是人民利益,而憲法法律又是人民利益的集中體現和人民意志的具體表達而言,三個至上無疑有其合理性和正當性。然而,我們必須看到,黨的事業在最終意義上而言與人民利益具有一致性,但在某一時期或某一階段上二者并不必然具有統一性,黨在歷史上所犯過錯誤的階段或時期,就與人民利益具有沖突性。問題還在于:首先怎樣才能判斷黨在某一歷史時期的事業一定代表人民的利益?其次,當二者出現沖突時哪個更至上?其實,如此問題在現實社會中幾乎難以操作,人們能夠可操作、可判斷的是依據憲法判斷。既然黨的事業本質上就是人民利益,而黨的事業又以憲法和法律的形式把人民利益和意志作了記載和表達,所以只要堅持憲法法律至上,就必然意味著黨的事業和人民利益是至上的,這才必然要求各級領導干部要“懂得樹立和維護憲法的權威就是樹立和維護黨的權威這樣一個基本道理”。①《社會主義法治理念問答》,新華出版社 2009年版,第 171頁。

第七,“服務大局”中的“大局”難以把握與操作?！按缶帧贝碇麄€國家和全體人民的共同愿望和根本利益,因而服務于這樣的大局當然屬于法治的重要使命。問題是,既然“大局”指向的是符合黨和國家根本利益的“黨和國家的大局”,那么這樣的“大局”與憲法所體現的“大局”有根本區別嗎?在今后乃至于一個較長的歷史時期,維護憲法所代表的“大局”就是黨和國家的根本大局,因此,服務大局就是維護憲法權威這一“大局”,所以在憲法大局之上再提出一個“大局”是否重復?同時,由于在國家大局之下,各級各地有自身的“大局”,這種對“大局”的認定往往屬于地方政府說了算,那么“服務大局”是否會異化為服務于地方政府的利益之類的“大局”?

第八,如何理解執法者的執法最佳效果是“法律效果、政治效果和社會效果的統一”?法律對執法者的要求是“以事實為根據,以法律為準繩”,適用法律正確,實現法律效果。所謂法律效果容易判斷,只要執法者依照法律規定的職權與程序,就能夠達到法律效果。但是,何謂“政治效果”和“社會效果”?它們缺乏統一的標準和尺度,難以理解與具體把握。執法者如果不依據法律標準評判人們的行為以實現法律效果,而依據政治標準或社會標準追求政治效果和社會效果,那么他就不是在進行法律的判斷,而是進行政治判斷或社會判斷。法律人的思維方式就是要求他進行法律判斷而非其他判斷,法律判斷自身包含著合理與合情的酌情考量,如果拋棄了法律的判斷標準,就不是執法者所能做到的事情了。

(責任編輯:周文升 wszhou66@126.com)

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1003—4145[2011]02—0016—05

2011-01-16

范進學,上海交通大學凱原法學院教授,博士生導師,法學博士。