土地閑置原因分析及對策研究

劉志華，孫鵬舉

（1.甘肅農業大學資源與環境學院，甘肅蘭州730070；2.甘肅省國土資源規劃研究院，甘肅蘭州730070）

1 緒論

1.1 土地閑置的內涵

我國對土地閑置已早有定義，1999年4月28日國土資源部在《閑置土地處置辦法》中明確指出：閑置土地是指土地使用者依法取得土地使用權后，未經原批準用地的人民政府同意，超過規定的期限未動工開發建設的建設用地。這個定義主要針對城市建設用地，具有下列情形之一的，可以認定為閑置土地：（1）國有土地有償使用合同或者建設用地批準書未規定動工開發建設日期，自國有土地有償使用合同生效或者土地行政主管部門建設用地批準書頒發之日起滿1 a未動工開發建設的；（2）已動工開發建設，但開發建設的面積占應動工開發建設總面積不足1/3，或者已投資額占總投資額不足25%，且未經批準中止開發建設連續滿1 a的；③法律、行政法規規定的其他情形。

關于閑置土地的處理辦法：在城市規劃區范圍內，以出讓等有償使用方式取得土地使用權進行房地產開發的閑置土地，超過出讓合同約定的動工開發日期滿1 a未動工開發的，要征收相當于土地使用權出讓金20%以下的土地閑置費；滿2 a未動工開發的，要無償收回土地使用權；但是，因不可抗力或者政府及其有關部門的行為或動工開發必需的前期工作造成動工開發遲延的除外。

1.2 房地產用地中土地閑置現狀

近年來，國土資源部大力清查房地產用地中的閑置土地。據國土資源部的最新調查，目前全國閑置的房地產用地仍有約1萬hm2。國土資源部此次掛牌督辦的25宗房地產開發閑置土地，分布在北京、上海、江蘇、浙江、山東、福建、湖南、廣西、吉林、寧夏10省（區、市）。其中，閑置1～2 a的有11宗，閑置滿2 a的有14宗。通過清理，截至2010年5月底，全國共上報房地產違法違規用地3 070宗，面積約1.26萬hm2。其中，閑置土地2 815宗，面積1.13萬hm2，分別占上報總宗數和總面積的91.69%和90%。從閑置土地分布看，東部地區數量較多，分別占上報總宗數和總面積的62.24%和62.46%。從閑置時間上看，閑置5 a以下的地塊1 354宗，占閑置土地總數的48%；閑置5 a以上的地塊共875宗，占閑置土地總數的31%；閑置時間較長，但合同中未約定具體開工時間的地塊586宗，占閑置土地總數的21%[1]。2010年8月19日，國土資源部通報了房地產用地專項整治情況，整治過程中，發現違法用地面積近1.26萬hm2，其中閑置用地占90%以上，部分保障性住房用地被改變了用途。

國土資源部、住房和城鄉建設部于2010年9月26日晚間公開發布了《關于進一步加強房地產用地和建設管理調控的通知》，明確提出，今后住宅用地的容積率指標必須大于1，以限制低密度大戶型住宅項目。如果上述1.26萬hm2違法用地中的閑置土地僅按照容積率為1進行房地產建設，即可新增建筑面積1.14億m2。

2 土地閑置的原因及危害

2.1 土地閑置的原因

造成土地閑置的原因是多方面的，有客觀因素也有主觀因素。對市場規則制訂者和維護者的政府及管理部門而言，市場機制的缺位、法律體系的缺陷、管理理念的陳舊以及技術手段的落后是問題的根本[2]。這些問題的存在使得土地投機行為成為了現實，開發商通過各種形式的囤地、炒地來牟取暴利。

當前房地產開發利用中的主要問題是土地閑置，其原因有幾點。

2.1.1 毛地出讓造成拆遷難 毛地是指政府出讓未經拆遷安置補償的舊城區土地。毛地出讓的實質是將依法應由政府負責的拆遷工作推給了開發商。因為毛地出讓是將土地出讓金和拆遷補償費捆在一起，對開發商而言，在地價一定的情況下，壓低拆遷補償費就等于多獲利。在實施拆遷工作中，開發商與被拆遷的原居民會發生利益上的沖突，使得拆遷工作難以按時完成，造成土地閑置。

2.1.2 規劃的調整帶來的土地閑置 部分房地產用地出讓后，因規劃調整而涉及到用途、容積率等方面的改變，使得開發過程中止，從而造成土地的閑置。

2.1.3 政府監管不到位 各級地方政府和國土資源管理部門為了保障當地用地需求，將工作重心放在用地報批和供地審批上。而對后續土地開發利用過程的監管方面，由于受多種因素的影響，形成了不想管和不愿管的局面，加之監管力度不夠、技術手段落后、基礎數據不清等因素，產生土地閑置現象自然是順理成章。

2.1.4 開發商資金不足 部分開發商在拿到土地后沒有足夠的資金在規定的期限內完成開發建設，使整個開發過程斷斷續續，造成土地閑置。

2.1.5 開發商的囤地、炒地 由于土地供給的有限性和土地需求的無限性，地價上漲較快。更多的開發商取得土地使用權后并不急于開發，而是等待地價繼續上漲再將土地賣出。土地投機行為是使得土地閑置的一個重要原因。

2.2 土地閑置的危害

土地閑置不僅浪費了寶貴的土地資源，同時也加劇了人地矛盾。政府根據統計發現，每年國家供應的土地指標都是足夠的，而國民仍然感覺到土地緊張的壓力。土地閑置不僅造成資源浪費，同時占用了大量的建設用地指標。于是，一些城市出現了奇怪的現象：一邊是“老地王”撂荒多年，不見動工；另一邊卻是地價飆漲，“新地王”接連誕生。一邊是政府不斷加大土地供應，另一邊卻是新開工量不增反減。

土地閑置擠壓了開發空間，導致房價不斷上升，增加了群眾的負擔。相當數量的土地被故意囤積或倒賣，開發企業通過炒作房價、地價賺取暴利，導致開發的房地產價格上升；另外，土地閑置使得大量的房地產無法及時開發，造成已開發的房地產房源供應趨緊，已開發的企業趁勢抬高價格。無論是哪種類型，最終受害的都是廣大消費者，無疑加重了群眾的負擔[3]。

3 土地閑置的整治及預防措施

如何預防土地閑置、盤活已閑置土地、達到土地利用效率最大化，是各級政府及國土資源部門亟待解決的問題。從長遠來看，針對閑置土地，應該做到“節源開流”，即嚴控入口和來源，盡量拓寬利用渠道。

3.1 土地閑置的整治措施

3.1.1 有法必依，執法必嚴 對現有的閑置土地按照閑置原因進行分類，屬于規劃調整等原因導致閑置的，要盡快落實各相關規劃的銜接；屬于開發商投機行為導致閑置的，要做到應罰盡罰、應收盡收。特別是對閑置2 a以上的各類建設用地進行全面清查，采取措施，及時收回。

3.1.2 完善相應的法規，為土地閑置的處理提供依據 在總結以往閑置土地處置工作經驗的基礎上，完善閑置土地認定、處置方式和處置程序等，使閑置土地認定和處置工作有法可依，使閑置土地處置工作走上規范化、法治化的道路。政府要建立相應的地方法規，為執行土地閑置處理提供依據。要明確土地閑置費的具體征收單位、計收標準和程序以及相關監督管理措施[2]。

3.1.3 盤活已閑置土地 各地方土地管理部門應制定已收回閑置土地的專項利用計劃，并做好已收回閑置土地盤活再利用工作。利用計劃應注意與《土地利用總體規劃》、《城市規劃》等相關規劃銜接，以免造成再次閑置。閑置土地收回后，要優先安排民生用地，主要用于保障性住房用地，解決好低收入家庭的住房問題，緩解住宅用地供應緊張的矛盾。

3.2 土地閑置的預防措施

土地閑置的專項清查的處置，只是針對已閑置土地進行整治，起到治標的作用，并沒有從源頭上制止土地閑置。土地閑置的預防工作可以治本，其顯得更為重要。

3.2.1 堅持凈地出讓 毛地出讓致使的拆遷難是造成土地閑置的一個原因，政府在今后的土地出讓中要堅持凈地出讓，由政府來負責拆遷安置補償工作。凈地出讓既能避免開發商與群眾之間的利益沖突，也能在一定程度上預防土地閑置的發生。

3.2.2 做好各規劃的銜接和協調工作 做好《土地利用總體規劃》、《城市規劃》等的銜接和協調，加強規劃的前瞻性，避免因規劃調整導致土地無法如期開工等。

3.2.3 細化對閑置土地的認定 《閑置土地處置辦法》并沒有細化對土地閑置的認定，閑置土地認定難，一直是困擾處理閑置土地的一大“硬骨頭”。對于開發建設中斷斷續續停工的情況難以界定，只有在土地出讓后，對各開發建設地塊實行全程監管，才能更好地認定連續閑置滿1 a的情形。對于投資額的計算應特別強調，已建設投資額、總建設投資額不含土地取得成本。這也意味著，買地成本不計入投資額，開發商高價拿地后卻閑置地塊，不投入開工，也要認定為是閑置土地[4]。

3.2.4 嚴厲打擊土地投機行為，截斷閑置土地的融資渠道 2010年4月，國務院常務辦公會明確提出要求，對涉及土地閑置、囤積房源、擾亂市場交易秩序的房地產開發企業，在信貸發放、授信、資本市場再融資以及IPO等方面予以限制。新國十條規定，國土資源部門要加大專項整治和清理力度，嚴格依法查處土地閑置及炒地行為，并限制有違法違規行為的企業新購置土地。對存在土地閑置及炒地行為的房地產開發企業，商業銀行不得發放新開發項目貸款，證監部門暫停批準其上市、再融資和重大資產重組。此外，國土資源部將進一步細化對閑置土地征收增值地價的相關細則。

3.2.5 運用高科技監測手段全程監管土地開發建設情況 利用衛星圖片和航片對土地利用現狀變動情況進行比對，逐宗清查用地情況。與此同時，調閱涉嫌構成閑置土地的檔案資料，了解用地手續辦理情況，為閑置土地調查和處置做好準備。對在衛星圖片或航拍影像圖監測中發現的可能涉嫌閑置的土地，核發《閑置土地調查通知書》，準確核實項目建設情況，了解用地單位意見，做出閑置土地認定[2]。在DOM，DEM，DLG數據基礎上，綜合利用計算機、3D技術等，將閑置土地范圍線、現場閑置照片、拍攝的視頻以及閑置土地業務臺賬等信息結合在一起，實現閑置土地的動態全方位管理[5]。

4 結論

土地閑置已成當前房地產違法違規用地中的最大問題，閑置土地的相關政策是否能夠得到嚴格執行，關鍵在于地方政府能否擺脫“土地財政”的痼疾，退出房地產利益鏈條。如果地方政府固守目前的角色，國土資源部門發布再多的通知和規定，也無法從根本上解決問題。

4.1 執行力度是關鍵

從清理力度、曝光數來看，國土資源部此次清查力度是史上最大的，并有可能在全國掀起一股清理閑置土地的高潮。但關鍵要看國土資源部此次清查、處罰能否真的落到實處，要看地方政府是否會嚴格落實執行中央政府的土地政策，要看最后的處理結果怎樣、是如何處理的，是否會真的嚴格按照已經出臺的土地政策進行處罰。

4.2 改善其他各行業的投資環境

自2003年國務院18號文首次將房地產業列為國民經濟支柱產業以來，我國房地產行業迅速發展，房地產市場一直處于過熱狀態。房地產行業的資金投資回報率遠遠高于其他行業的資金回報率，其他行業的資金紛紛流入房地產市場。經濟危機的滯后作用導致產能過剩和通貨膨脹，這兩大頑疾引發制造業資金以及逃避通貨膨脹的避險資金進入樓市，導致房地產市場空前火熱，引發了投機產生的虛假需求。可以得出，只有改善其他行業的投資環境才能使房地產市場降溫，減少房地產市場中的土地投機行為，才能促進房地產市場健康發展。

［1］ 于猛.土地閑置成當前最大問題[N].人民日報，2010-08-20.

［2］ 張雪.關于土地閑置及解決對策的探討 [J].河北農業科學，2010，14（4）：104-105.

［3］ 胡能燦.土地閑置痼疾如何下猛藥 [J].國土資源導刊，2010（9）：60-61.

［4］ 祝桂峰.廣州打擊土地閑置用重典 [N].中國國土資源報，2010-03-01.

［5］ 徐薇，姜伏剛，趙建.基于DOM，DEM的閑置土地管理模式探討[J].城市勘測，2010，6（增刊）：21-23.