基層“三品一械”突發事件應急體系建設亟待提速

北京市藥品監督管理局石景山分局 張桂敏

近幾年來，北京市藥監部門按照國家相關法規文件要求，建立了“突發事件應急預案”等一系列應急機制，并在2008年奧運會保障、2009年應對H1N1流感等突發事件中，經歷實踐的檢驗，逐步建立了突發事件快速反應應急體系。藥監一線是各區縣分局，因此也成為這個體系的基石。以北京市藥監局石景山分局為例，自2004年以來，分局把處理突發應急事件列入分局的重點工作，陸續出臺了《藥監石景山分局突發應急事件應急預案》、《處理“三品一械”突發事件應急預案》、《“三品一械”奧運保障工作方案》等，經歷了奧運會藥品安保等數次歷練，突發事件應急體系漸成熟。

1 基層“三品一械”突發事件應急體系建設的基本構架

目前，北京市藥監局石景山分局“三品一械”突發事件應急體系由總則、應急工作組織體系及職責等9部分組成。

1.1 總則 由現狀、指導思想、編制目的、編制依據、“三品一械”突發事件的分級、適用范圍、工作原則構成，為“三品一械”突發事件的控制起到了綱領性的作用。

1.2 應急工作組織體系及職責這一部分首先確立了應急工作領導小組的構成及職責。決策指揮機構為常設機構，由分局核心成員，即分局局長、副局長和各責任科室科長組成，其特點是具有高度的權威性、快速反應和有效控制能力。它體現了分局的戰略決策效能和危機應變能力，是應急管理體系最核心的部分。在這個核心之下，設立了不同的專項行動小組——行動協調組、行動方案研究組、行動任務實施組、工作督察組等。各部門分工明確，各司其職又密切合作，處理突發事件時忙而不亂、快而有序。

1.3 “三品一械”突發事件的信息監測、預警及報告 規定“三品一械”突發事件信息來源，確定預警等級的決策和預警信息的發布范圍及發布方式；規定向上級部門報告信息的時限、內容、程序等；及時獲得突發事件信息，為防止和控制事態的發生和發展起到關鍵性作用。

1.4 “三品一械”突發事件的應急響應與終止 按照“統一指揮、屬地管理”的原則，在突發事件發生時，明確了不同級別突發事件應急響應的具體處置工作流程、響應終止的依據和條件。

1.5 信息發布 利用媒體手段宣傳政策，可以確保民眾及時了解事態發展和政府所做的努力，穩定民眾心理。因此，明確信息發布的原則、內容和范圍，使媒體在傳播信息時遵循“及時主動、準確把握、導向正確、注重效果和有利事件處置”原則，最大限度地降低和消除社會公眾對焦點問題的恐慌。

1.6 善后處理 每次突發事件應對完成之際，也是一個新的開始，應組織有關人員對突發事件的處置情況進行評估，及時總結應急處理過程中取得的經驗和發現的問題，修訂和補充突發事件應急體系建設的不足。同時，事件所造成的長期危害可能不是短時間內能夠恢復的，需要建議北京市藥監局或區委、區政府及時啟動社會救助機制，做好恢復重建工作。對于在事件發生時表現突出的個人和集體，應給予表彰。

1.7 “三品一械”突發事件應急處置的保障 首先是物資保障，各職能科室應按照監管職責分工，定期開展市場調研和形勢分析，增強工作預見性，關注轄區“三品一械”生產經營使用單位的生產、儲備狀況，為全市應急保障工作打好基礎。其次是經費保障和人力資源保障，為應對事件提供必要的“人、財、力”，以確保工作及時到位。紀檢監察部門應加大監督檢查力度，對不履行或不正確履行工作職責的，按有關規定追究責任。最后是信息保障，應經常性地收集國際、國內及本市相關動態信息，匯總分析并形成建議，為領導決策提供依據。

1.8 宣傳教育、培訓和應急演練 宣傳教育可以增強社會公眾的自我保護意識，為“三品一械”突發事件的防控打下良好的群眾基礎。北京市藥監局石景山分局充分利用電視、廣播、報紙等，開展社區安全用藥大講堂，對轄區公眾廣泛開展以“三品一械”為重點的安全教育和咨詢活動。同時，按照“責任明確、重點突出、適應需求”的原則，積極參加各種處置突發事件的應急演練；加強培訓，熟悉應急處置程序，評價應急準備狀態，檢驗預案的可行性，完善應急預案。

1.9 附則 規定了預案的制定、管理、解釋與審核部門以及預案發布實施事件等。

2 基層“三品一械”突發事件應急體系建設的經驗教訓

2.1 合理分級是處理突發事件的基礎。要做到既能有效控制事態發展，又能最大限度節約人力、物力資源，就必須準確界定突發事件，以保證應急措施的確定和啟動。這需要建立強大的專家團體，包括專業人才、有經驗的工作人員、法律專業人員等，即“專業+實踐”，出臺具有可操作性的方案。

2.2 明確程序是處理突發事件的前提。建立明確的處理流程，首先要簡單明了，便于工作人員熟練掌握，并能在最短的時間內發現突發事件并控制其蔓延，消除突發事件再擴大的隱患；其次要面面俱到，在各個環節設定可操作性的防控措施，做到未雨綢繆。

2.3 合理分工是處理突發事件的關鍵。確立應對突發事件的崗位職責和權限，在統一協調下，各司其職，分工協作。應對突發事件的小組，應充分考慮到突發事件的多樣性和復雜性，合理配備每個成員，通過密切合作，使突發事件得到有效監控。

2.4 確立制度是處理突發事件的保障。制度可以明確突發事件應急體系的基本構建，保障各部門職責權限的確立和有效實施，確保各部門、各程序得以密切合作和順利交接。

2.5 實際工作中存在的不足 對突發事件信息捕捉不及時；信息發布、后期處理缺乏明確的規定等。

3 加快基層“三品一械”突發事件應急體系建設的建議

3.1 建立基層應對“三品一械”突發事件的組織機構。建立應對突發事件的組織機構是應對突發事件最有效的措施。我國應對“三品一械”突發事件主要依賴于各級政府的現有行政機構，目前，一些基層地區應對突發事件不僅缺乏專門的機構和完善的體系，而且缺乏專業的人員和應急的運作規則。為了強化應對突發事件的能力，筆者認為，應盡快建立具有會商決策功能的綜合協調部門。該機構應能定期召集有關專家就某一領域當年或者更長時間內可能產生的突發事件進行預警分析，建立應急預案，制定應急計劃，進行模擬訓練。一旦突發事件發生，該機構隨即轉為政府處理有關緊急事務的具體指揮和協調機構，在危害預防和災后重建方面發揮作用。

3.2 建立基層“三品一械”突發事件的預警和快速反應機制。要建立應對突發事件的評估預警機制，對各種突發事件實行分級處理。按照國際通常采用的綠色、藍色、黃色、橙色、紅色等級別，由相關部門制訂評估指標，對數據進行量化處理，對危機進行評估預警。及時處理潛在的重大突發事件的情報，做出科學判斷和預測，一旦超過警戒線，便由應急系統發出預警。

3.3 建立一個便于應急管理的“三品一械”突發事件預防網絡。對各省、市有關綜合數據進行分析判斷，提供更有針對性的決策預案，爭取應對突發事件的主動權。提高基層政府部門快速反應和應急處理的能力，完善應對“三品一械”突發事件的救援和事件處理隊伍，并經常就各種突發事件的應對進行演練。

3.4 完善應對“三品一械”突發事件的基層規章制度。建立基層應對突發事件的特殊行政程序規范，盡快完善基層公共應急法律法規，包括行政程序法規、政府信息公開等。對基層政府部門協調、組織落實、資源調撥的力度、預防措施、應急救助等，要有明確的法律規定。健全緊急情況下對行政越權和濫用權力的監督規范，通過公正嚴格的司法程序，堅決懲處應對突發事件中直接重大失職政府官員、臨陣逃脫者以及其他責任人員。

3.5 重視媒體的作用。在應對突發事件時，基層政府要向上級有關部門及時準確報告信息，在上級部門授權后，積極與媒體溝通，準確通報情況，避免因謠言和猜測引發社會的不安。同時，基層政府應就可能發生的突發事件發出經常性的預告，以增強人們的自我保護意識，有效應對突發事件的侵襲。

3.6 建立和完善群眾自我動員、自我保護機制。基層藥監部門應承擔宣傳教育責任和義務，積極開展社會“三品一械”突發事件應急宣教活動；深入社區，宣講“三品一械”急救常識，發展信息聯絡員，建立和完善社區自我動員、自我保護機制。