從深圳地鐵五號線看城市軌道交通項目BT模式

沈 林

(中鐵二局城通公司，四川 成都 610031)

原國家發展和改革委員會主任馬凱曾明確指出，國家投融資體制改革的方向是:依據“誰投資、誰決策、誰受益、誰承擔風險”的原則，在國家宏觀調控下，更好地發揮市場機制對經濟活動的調節作用，確立企業的投資主體地位，規范政府投資行為，逐步建立投資主體自主決策、銀行獨立審貸、融資方式多樣、中介服務規范、政府宏觀調控有力的新型投融資體制。

2010中國(長春)國際軌道交通與城市發展高峰論壇的資料顯示，截至2009年底，中國投入運營的城市軌道交通線路總長達到962公里，目前我國已有10個城市開通了31條城市軌道交通線，27個城市正在籌備軌道交通的建設。為順應軌道交通建設項目的發展需要，近幾年來，國內一些城市相繼嘗試引入和采用了新的建設模式，取得了良好的經濟效益和社會效益。

1 深圳地鐵五號線工程建設背景

深圳地鐵5號線西起前海灣，東止黃貝嶺，全長40公里，共設車站27座，總投資約200億元，總工期42個月，其中土建工期僅為26個月，是目前深圳市在建的5條地鐵中線路最長、規模最大、投資最多、工期最緊、模式最新的一條線路。該線路通過深圳北站樞紐與廣深港、廈深鐵路接駁，又通過前海樞紐與深港聯絡線、珠三角城際聯系，實現與深圳市1、2、3、4等14條軌道交通線換乘，是構成深圳市近、中、遠期線網的骨干線路。

1.1 工期壓力大

深圳市政府申辦第26屆世界大學生運動會時曾莊重承諾，到2011年地鐵線路通車里程155公里。為實現這一目標，深圳市政府計劃在2011年6月30日前實現地鐵五號的建成通車，這意味著只能用不到4年的時間，完成一條40公里長軌道交通線路的前期設計至開通運營全過程，比目前國內平均地鐵項目綜合工期少一年以上，工期壓力巨大，如果按常規建設管理模式進行建設，將難以保證按時完工。

1.2 資金不足

從深圳市今年5月底發布的政府工作報告來看，深圳市2009年生產總值達到8201億元，居內地大中城市第4位;5年累計實現中央級財政收入8153億元，服務全國的能力顯著增強。根據中國社科院發布的城市競爭力評估報告顯示，深圳綜合競爭力連續4年列內地城市榜首。然而，隨著城市的快速發展，政府財政壓力仍然存在，城市軌道交通和相關鐵路、客運專線都需要投入大量建設資金，如果全部由政府直接投資，將加重政府財政支出負擔。

1.3 施工難度大

項目沿線穿越海積平原、沖洪積平原、臺地、丘陵地段，地質情況復雜多變，部分區段位于填海區，另外還有淺埋暗挖大跨隧道、立交橋、建筑樁基托換工程、海積淤泥地層處理、高架橋現澆梁制作等諸多施工技術難題，施工難度在國內地鐵施工中也是罕見的。

1.4 工程接口多

項目處于內城區施工，穿越多個城市主干道，地面拆遷43萬平方米、拆除各類管線23萬米、綠化遷移40多萬平方米、交通疏解24萬平方米，征地拆遷、管線遷改和交通疏解的組織協調和實施難度極大，如果按照傳統建設管理方式，至少需要5年時間。

2 BT模式的內涵與優勢

深圳地鐵5號線啟動初期，深圳市委、市政府就著手研究其投融資及建設管理模式，經過廣泛調研和深入論證，結合項目實際，確定深圳地鐵五號線BT模式采取“投融資+設計施工總承包+回報”的運作方式。

2.1 BT模式的內涵與衍生

所謂BT模式，是指項目發起人通過與投資者簽訂合同，由投資者負責項目的融資、建設，并在規定時限內將竣工后的項目移交項目發起人，項目發起人根據事先簽訂的回購協議分期向投資者支付項目總投資及確定的回報，這是公共基礎設施建設中發展起來的一種優化的項目融資與實施模式，是以各參與方的“雙贏”或“多贏”為合作理念的現代融資模式。采用“BT”模式建設的一般為公益性或準公益性項目，所有權是政府或政府授權單位;政府將項目的融資和建設特許權轉讓投資人;投資人是依法注冊的國有企業或私人企業;金融機構根據項目的未來收益情況及投資人經濟實力等情況為項目提供融資貸款。

項目融資興起于20世紀70年代末。20世紀80年代后，世界上一些國家采用BOT(建設—運營－移交)方式吸引資金，加快基礎設施建設，改善本國的投資環境，滿足內在需要。90年代末，國內一些建設單位采取BOT方式或BT方式進行項目引資，其中公用基礎設施系統的建設更多采用的是BT方式。2003年原建設部發布的《關于培育發展工程總承包和工程項目管理企業的指導意見》首次在國家正式公布的政策性文件中引入BT的概念，鼓勵有投融資能力的工程總承包企業，對具備條件的工程項目，根據業主的要求，按照建設－轉讓(BT)、建設－經營－轉讓(BOT)、建設－擁有－經營(BOO)、建設－擁有－經營－轉讓(BOOT)等方式組織實施。國際上BT方式的做法一般是由BT項目公司進行融資、投資、設計和施工，竣工驗收后交付使用，即業主獲得工程使用權，并在一定時間內根據BT合同付清合同款，工程所有權隨之轉移。2003年底，中鐵大橋局以BT方式投資建設重慶菜園壩長江大橋，是我國在BT項目融資上的歷史性突破。

2.2 BT模式的優勢

2007年底，中國中鐵通過投標成為深圳地鐵五號線BT項目的承辦方，承擔全線土建、裝修和常規設備安裝工程的投融資和建設管理任務，成立中鐵南方公司負責全面履行合同。深圳市政府成立深圳地鐵五號線建設管理辦公室行使政府職能監督職責，授權深圳地鐵公司為BT項目主辦方，履行業主職責。與傳統模式相比，BT模式具備很多優勢，主要表現在以下方面:

2.2.1 有利于優化資源配置

一方面，將大量非政府資金引入城市基礎設施建設，較好地實現了深圳市產業資本和金融資本全新對接，有效地緩解了政府的短期財政壓力，也為政府提供了一條解決基礎設施建設項目資金周轉困難融資的新思路，使得政府能夠更好地集中資金對那些不被投資者看好的教育、衛生事業等非經營性項目進行投資，促進社會經濟全面發展。另一方面，由中國中鐵負責籌措BT項目建設資金，打破了投資渠道單一的不良局面，實現了投融資主體的多元化，為企業提供了利潤分配體系的新追求，既避免了大型企業與中小施工企業在建筑市場的惡性競爭，又能發揮大型企業自身強大的技術優勢和雄厚的資金優勢，降低了投資的盲目性，減小了風險，為資本增值提供了保障。

2.2.2 有利于提高項目管理效率

一方面，深圳市政府除進行項目立項、前期準備以及后期回購等部分工作外，將建筑產品的“生產過程”全盤委托給中國中鐵，從根本上改變了政府在基礎設施和公用事業建設中的職能，減少了職能部門協調和管理工作量，有利于政府把更多的精力放在解決新模式運作過程中的管理盲點上，避免了工程肢解分段投標中存在的一些不規范行為，實現BT各方的無縫鏈接。另一方面，為保質按期移交BT項目，中國中鐵投入了大量的項目管理和專業技術力量，結合項目特點科學制訂實施計劃，積極優化設計方案，對設計施工進行有效集成，減少了管理鏈和中間環節，同時加強建設過程監控，既實現了從投資到設計、采購、施工一體化，又凸顯了大型施工企業建設管理的市場化與專業化，由傳統模式下5年的工期縮短為3.5年，工期縮減達30%，提高了建設效率。

2.2.3 有利于保障合作共贏

一方面，深圳市政府采取“總價包干”，以政府相關部門審定批準的初步設計概算為基數合理下調，確定BT項目合同價，同時科學引用國際通行的“有經驗承包商”概念，由承包商承擔應當預見到的風險，既鎖定工程造價和工期，降低工程造價，又轉移了政府投資建設風險，有效地將結算造價控制在概算的投資總額內。另一方面，中國中鐵充分利用中央企業內部較為完善的考核約束、獎懲激勵、資源共享、行政調配等機制的運作，發揮大型施工企業在技術、管理、品牌和協同作戰等方面的巨大優勢，合理銜接設計與施工，對工程質量和安全生產進行全過程管理，通過實行安全文明施工措施費清單制，引入第三方機制，實施數字化工地管理，把工程實施的風險降至最低，提前1.5年建成通車，既獲取了施工利潤，又在降低污染排放、促進沿線經濟等方面創造了社會效益。

3 城市軌道交通BT模式存在問題及其對策

深圳地鐵5號線采用BT模式是深圳建設項目管理體制和投融資體制的一次重大創新。實踐證明，與傳統建設模式相比，BT模式實現了項目建設“花業主的錢為業主辦事”到“花自己的錢辦自己的事”的根本轉變，在安全、質量和工期管控等方面有著巨大優勢。但由于BT模式作為一種新型的融資建設方式，推廣運用時間短，尚沒有成熟的經驗可借鑒。從深圳地鐵5號線BT模式實施的情況來看，還需要在解決項目前期過長，投標費用高;資本金比例較低，籌集還款資金壓力大;風險分配不盡合理，投資方和貸款人風險過大等問題上下功夫，以促進BT模式在工程建設領域的廣泛應用和發展。

3.1 建立健全相關政策法規

政府應就BT模式下的投資資本金注入、融資監管、職責界定和權利義務等方面出臺相關法律，完善初步設計和施工圖設計規范與審查標準、初步設計概算、計價標準與辦法等相關配套措施，規范BT模式在城市軌道交通項目中的實施，避免經濟法律糾紛的發生。要注重對涉及國際間的項目融資制度進行完善，以適應形勢發展的需要。

3.2 深化市場機制

公開招標或競爭性談判是地鐵項目投融資過程中的核心內容之一。政府部門通過競爭招標確定投資者，中標投資者也可以通過競爭招標來選擇建設商、運營商和維護商，從而培育多元化的地鐵建設、運營市場，降低成本。

3.3 拓寬籌資思路

積極發揮政府的資金引導作用和 政策配套保障作用，充分利用多種投資工具，通過以地方財政收入為抵押，發行軌道交通建設專項債券;將軌道交通的外部效益轉化為軌道交通企業自身的效益，開發地鐵沿線土地籌集資金;全部資產整體置換，借殼上市等多種途徑籌集資金。

3.4 平衡雙方風險

投資者收益受不可預見的因素影響，難以得到保障。政府在市場融資之前應綜合考慮投資方的投融資、施工費用增加和工程延期等方面存在的風險，并制定相應完善的保障措施和應急預案，合理分配政府與投資方在項目中的責任和義務，給投資者以政策支持，確保在出現風險的情況下工程項目能按期推行。

4 結束語

隨著我國國民經濟快速的發展，城鎮化政策的推行帶來城市規模的不斷擴大，城市人口急劇增加、居民出行和物資交流高度頻繁，城市交通面臨著嚴峻的局勢。在此形勢下，大力發展城市軌道交通成為國內外普遍公認的解決城市交通問題的最好方法。而BT模式運作的逐漸成熟，以及在工程投資節約化、融資成本最小化、未來收益前期化和外部收益內部化等方面的進一步完善和創新，勢必成為今后城市軌道交通項目建設的一種主要投資建設方式。

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