水利工程管理中存在的問題與對(duì)策研究

張 榮

（上海市奉賢區(qū)南橋水務(wù)管理所，上海 201400）

就水利工程管理改革來看，目前我國(guó)水利工程管理已基本逐漸從粗放型向集約型轉(zhuǎn)變，同時(shí)從結(jié)合計(jì)劃經(jīng)濟(jì)到結(jié)合市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)變，管理體制的初步建立促進(jìn)了我國(guó)水利工程管理向現(xiàn)代化、規(guī)范化、科學(xué)化邁進(jìn)。

但是這只是初步的現(xiàn)代化，隨著我國(guó)經(jīng)濟(jì)高速發(fā)展、城市化進(jìn)程的不斷實(shí)現(xiàn)，日益表現(xiàn)出水資源供求短缺、水污染的日趨嚴(yán)重、洪澇災(zāi)害頻繁發(fā)生等現(xiàn)象，這些現(xiàn)象充分表明了我國(guó)的水利工程管理與真正意義上的現(xiàn)代化以及國(guó)外西方國(guó)家水利工程管理相比，還處于初步發(fā)展階段。就目前的水利工程管理現(xiàn)象表明，現(xiàn)執(zhí)行的水利工程管理制度措施等不適應(yīng)我國(guó)水利工程建設(shè)的發(fā)展，如何加強(qiáng)我國(guó)水利工程管理成為一個(gè)值得研究的課題。本文通過結(jié)合國(guó)外水利工程管理的成功經(jīng)驗(yàn)，分析我國(guó)目前水利工程管理中所存在的若干問題，提出適合我國(guó)水利工程管理的若干對(duì)策，以改善我國(guó)水利工程管理存在的問題，促進(jìn)水利工程管理的發(fā)展。

1 國(guó)外內(nèi)水利工程管理對(duì)比分析

即使我國(guó)與國(guó)外西方國(guó)家的政治體制上完全不同，而且經(jīng)濟(jì)發(fā)展情況也不盡相同，同時(shí)各國(guó)的水利工程管理的體制以及發(fā)展歷程都存在一定程度的差別，但可以肯定的是，通過對(duì)各國(guó)的水利工程管理體制等進(jìn)行對(duì)比分析，仍可找出各國(guó)之間在水利工程管理觀念上的某些一致性，從國(guó)外的成功經(jīng)驗(yàn)上得到啟示借鑒，以改善我國(guó)水利工程管理的發(fā)展。

1.1 水利工程管理體制上對(duì)比

（1）國(guó)外的管理體制。國(guó)外西方發(fā)達(dá)國(guó)家對(duì)于水利工程管理已經(jīng)實(shí)行了分級(jí)管理體制，也就是通俗意義上的分工管理。就以在水利工程管理有卓越成效的德國(guó)來說，其水利工程管理又不同部門分工管理，主要由聯(lián)邦環(huán)保部、州環(huán)保局和水利協(xié)會(huì)。其各級(jí)水利工程管理部門都職責(zé)明確、政企分開，突出分工協(xié)作的重要性。水利工程的管理、建設(shè)等由該國(guó)的堤防工程部門負(fù)責(zé)執(zhí)行，而其余利工程政府全不直接負(fù)責(zé)水利工程的建設(shè)與管理。管理體制上很突出的特點(diǎn)是分級(jí)明確、分工協(xié)作。

（2）我國(guó)的管理體制。就目前我國(guó)的水利工程管理體制來分開，主要分為生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)型和社會(huì)公益型兩類水利工程管理體制，即中央管理以及地方管理。與國(guó)外管理體制相比，顯然我國(guó)的水利工程管理體制是處于政企不分、政事交叉以及職責(zé)不明確的管理狀態(tài)；經(jīng)常出現(xiàn)水資源的統(tǒng)一管理權(quán)、防洪安全的管理權(quán)等工作的錯(cuò)位或缺位；同時(shí)在水利工程管理機(jī)構(gòu)上存在較多矛盾。顯然，我國(guó)水利工程管理體制的嚴(yán)重缺點(diǎn)就是政企不分，職責(zé)不明確。

1.2 水利工程管理法規(guī)上對(duì)比

（1）國(guó)外的管理法規(guī)。在西方發(fā)達(dá)國(guó)家，建立完了完善的水利工程管理法規(guī)，可以說各項(xiàng)水利工程管理都是有法可依的。如以法規(guī)的形式明確水利工程建設(shè)的工作程序等。如荷蘭的水利工程管理的成效得益于水利法規(guī)體系的完善，無論是防洪工程的規(guī)劃、管理，還是洪水預(yù)警預(yù)報(bào)等都有相應(yīng)的法律法規(guī)規(guī)定以及相關(guān)部分執(zhí)行。

（2）國(guó)內(nèi)的管理法規(guī)。從上世紀(jì)開始，我國(guó)以及各省份都相應(yīng)出臺(tái)相關(guān)的水利工程管理法規(guī)，如《江西省實(shí)施＜中華人民共和國(guó)水法＞辦法》等，為水利工程管理實(shí)現(xiàn)有法可依提供了基礎(chǔ)。但是，從最近幾年的水利工程管理工作來看，我國(guó)的水利工程管理法規(guī)不如西方發(fā)達(dá)國(guó)家法規(guī)的完善。水利配套法規(guī)體系仍需要不斷完善建設(shè)，另外，即使有法可依但仍存在有法不依或者執(zhí)法不嚴(yán)等問題，不利于我國(guó)水利工程管理法規(guī)的實(shí)施。由此表明了，我國(guó)應(yīng)借鑒國(guó)外成功經(jīng)驗(yàn)，首先不斷完善水利配套法規(guī)體系建設(shè)，其次落實(shí)這些法律法規(guī)的實(shí)施，以真正做到有法可依，以法治水。

1.3 管理技術(shù)

（1）國(guó)外的管理技術(shù)。在西方發(fā)達(dá)國(guó)家，水利工程管理的成功得益于國(guó)家注重管理技術(shù)的推廣以及應(yīng)用，有效合理的管理技術(shù)的應(yīng)用不僅有效地降低工程造價(jià)以及運(yùn)行費(fèi)用，而且正確的管理技術(shù)還能確保工程的正常運(yùn)作，對(duì)提供合格的水產(chǎn)品起到關(guān)鍵的作用。就拿德國(guó)的水利工程管理來說，該國(guó)十分重視工程管理技術(shù)的推廣應(yīng)用，制定了行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)以及技術(shù)手冊(cè)等，通過技術(shù)手冊(cè)等介紹水利工程管理中的最先進(jìn)管理技術(shù)，讓行業(yè)及時(shí)地得到學(xué)習(xí)。對(duì)于一些新技術(shù)、方法等先通過公報(bào)的形式在協(xié)會(huì)內(nèi)部交流，供參考使用。

（2）國(guó)內(nèi)的管理技術(shù)。對(duì)于我國(guó)水利工程管理來說，部分管理手段還是相當(dāng)落后。部分工程在先前建設(shè)時(shí)，由于沒有考慮必要的管理技術(shù)，致使現(xiàn)今工程存在養(yǎng)護(hù)維修階段，防汛搶險(xiǎn)技術(shù)水平相當(dāng)落后，設(shè)施也出現(xiàn)嚴(yán)重缺乏。如部分地區(qū)水利工程管理設(shè)施中還沒有水文自動(dòng)化調(diào)度系統(tǒng)或者下游警報(bào)系統(tǒng)。現(xiàn)代化的管理設(shè)施，以及先進(jìn)的管理技術(shù)手段嚴(yán)重缺乏。

2 我國(guó)水利工程管理存在的突出問題

針對(duì)以上分析的國(guó)外與我國(guó)水利工程管理方面的對(duì)比，可發(fā)現(xiàn)我國(guó)在水利工程管理中存在的突出問題主要體現(xiàn)在以下幾方面：

（1）管理體制落后，權(quán)責(zé)不明確。水利工程管理單位仍采用傳統(tǒng)管理體制，沒有建立完善的水利工程管理法律法規(guī)；管理表現(xiàn)出權(quán)責(zé)不明確，水利工程管理單位經(jīng)營(yíng)性資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)過于單一，所制定的產(chǎn)權(quán)制度已經(jīng)不適應(yīng)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)，導(dǎo)致缺乏活力。

（2）機(jī)構(gòu)過于多而復(fù)雜，管理技術(shù)水平以及管理人員素質(zhì)落后。這問題在我國(guó)水利工程管理中尤為突出，相當(dāng)多的管理部門責(zé)任存在交叉重疊，導(dǎo)致權(quán)責(zé)不明確；而且并沒有通過有效途徑去宣傳管理上的新技術(shù)、新方法，導(dǎo)致所采用的管理技術(shù)已沿用多年，根本不能適應(yīng)水利工程管理的發(fā)展。

（3）過于單一的治理目標(biāo)。目前我國(guó)每年都尚有發(fā)生水污染、洪澇災(zāi)害等問題，歸咎原因在于水利工程管理方法過于單一。例如進(jìn)行水利工程建設(shè)時(shí)，只顧及工程問題，如沒有兼顧考慮到生態(tài)環(huán)境保護(hù)等問題，造成水利工程建設(shè)完成后仍會(huì)出現(xiàn)各種弊端。

3 啟示和對(duì)策

結(jié)合國(guó)外對(duì)于水利工程管理的成功經(jīng)驗(yàn)所得到的啟示，并針對(duì)我國(guó)所存在的突出問題，筆者認(rèn)為可從以下幾個(gè)對(duì)策進(jìn)行改革。

（1）借鑒荷蘭的經(jīng)驗(yàn)，完善水利配套法規(guī)體系建設(shè)，做到有法可依，依法治水。建立完善水利工程管理法律法規(guī)同時(shí)，與城市規(guī)劃法等有機(jī)地結(jié)合起來，使一切水事活動(dòng)都做到有法可依。同時(shí)加大執(zhí)法力度，做到依法行政，使水利法規(guī)能夠真正落實(shí)到每個(gè)水利建設(shè)工程中。

（2）精簡(jiǎn)機(jī)構(gòu)，提高水利工程管理水平和管理人員素質(zhì)。基于現(xiàn)代網(wǎng)絡(luò)化的不斷普及，網(wǎng)絡(luò)化管理已日趨成熟。采用網(wǎng)絡(luò)化、智能化的管理手段，不僅精簡(jiǎn)多余的管理機(jī)構(gòu)，而且還能使管理更為規(guī)范化。采用先進(jìn)的管理水平，通過雜志等刊物來宣傳管理的新技術(shù)等。同時(shí)，提高管理人員素質(zhì)，促進(jìn)水利工程管理現(xiàn)代化的進(jìn)程。

（3）注重結(jié)合生態(tài)保護(hù)。借鑒德國(guó)水利工程管理的經(jīng)驗(yàn)，應(yīng)注重環(huán)保，主要不符合環(huán)保要求的工程都不應(yīng)該建設(shè)。尤其是在治水觀念上應(yīng)從過去單一的防災(zāi)減災(zāi)工程建設(shè)轉(zhuǎn)變?yōu)榻Y(jié)合生態(tài)保護(hù)的多目標(biāo)綜合治理。

就目前的工程建設(shè)發(fā)展速度來看，我國(guó)水利工程數(shù)量將有迅猛的發(fā)展勢(shì)頭，若不結(jié)合生態(tài)保護(hù)，水利工程對(duì)自然環(huán)境影響將日益嚴(yán)重。通過借鑒國(guó)外經(jīng)驗(yàn)，應(yīng)采用適合人與自然和諧相處的可持續(xù)發(fā)展水利管理模式，注重水利工程管理環(huán)節(jié)對(duì)生態(tài)環(huán)境的影響，建議多目標(biāo)的綜合治理方式。

4 結(jié) 語

通過國(guó)內(nèi)外水利工程管理方式的對(duì)比，分析我國(guó)所存在的問題，提出我國(guó)水利工程管理的對(duì)策，改善我國(guó)水利工程管理工作，促進(jìn)水利事業(yè)發(fā)展。

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