淺談瑪納斯河水土保持管理現狀及對策

楊扣鎖

(新疆水利廳瑪納斯河流域管理處;新疆石河子 832000)

《水土保持法》是一部有關自然資源保護方面的法律,自頒布實施以來,我國的水土保持法制化建設有了長足的發展,瑪納斯河在水土流失治理、水土保持行政執法等各方面取得了顯著的成效。但是,隨著十幾年執法活動和經濟的快速發展,水保執法難、難管理的現象仍普遍存在,一些深層次的矛盾日益顯現,制約了水土保持行政執法的落實。特簡述如下。

1 當前水土保持監督管理中的主要問題

1.1 法律法規操作難、力度小

水土保持行政執法,明顯存在著操作難、力度小的問題:一是分級管理問題。即對開發建設項目管理相對方的級別,由不同級別水土保持主管部門管轄,但無形增加了工作難度,極易形成上級該管管不到,下級想管管不了的局面。二是管理缺少力度、沒有相應的強制措施,如 《水土保持實施條例》明確規定:建設工程水土保持設施驗收不合格的不得投產。而現在的企業竣工驗收沒有水土保持部門參加,照舊生產,我們沒有辦法制約,完全靠事后監督,造成企業對水土保持監督不以為然。再者,除陡坡地開荒處罰,其他的缺少執行性。如《水土保持法》第36條規定的對造成水土流失的處理,可以處以罰款和責令停業治理。而這一切需由市、縣人民政府決定。也就是說,水保擺門面只有建議權。三是法律法規存在管理 “真空”,很多執法實踐,難以找到相應的法律法規來處理。比如:征收水土保持設施補償費,依據法律法規,應由生產建設單位和個人繳納。而由村莊和個人建設后又租賃出去的,很多項目沒有帳戶和具體的財產,拒不繳納該如何辦理?只有申請法院強制執行,法院又能如何?增加了執法收費的難度。四是法律法規規定有的地方不夠具體、明確,如水土保持設施沒有明確的界定范圍;何謂破壞地形、地貌和植被也沒有準確的說明等等,完全靠執法人員根據實際掌握,在給企業的解釋時缺少明確的依據。

1.2 水保法律法規宣傳力度不夠,意識不到位

一些地方和企業的領導水土保持法律意識淡薄,水土保持方案的申報審批制度還落實不夠,這主要是部分領導對開展水土保持的必要性和重要性認識不足,對貫徹執行水土保持法規的嚴肅性缺乏必要的認識。一些地方政府和部門至今未將水土保持工作列入議事日程,重建設、輕保護,重眼前利益、輕長遠利益,重局部利益、輕全局利益,把水土保持工作與經濟發展、項目建設對立起來,錯誤地認為編報水保方案,增加水土保持內容會影響項目建設進度。因而一些建設項目不依法編報水保方案;有的雖然編報了水保方案,卻不認真執行。有的行業管理部門認為水土保持執法就是爭奪他們的權力,因而工作不予配合。同時,有些水土保持執法部門畏難情緒大,沒有認識到水土保持監督執法是水土保持的核心。因此建議:利用多種形式和載體加大水土保持法執法宣傳力度,主管部門要主動多向黨政領導匯報、宣傳,努力營造全社會重視、關心、支持水保執法工作。

1.3 水土保持監督執法規范化水平有待進一步提高

從1999年開展的全國水土保持監督規范化建設,雖然取得了較大進展,但各地的監督執法仍然存在著不平衡和不規范之處。人員少是一大難題;水保執法人員水平參差不齊,對法律法規、水土流失治理等缺乏相應的理論和實踐經驗;缺乏一整套行之有效的業務培訓機制;由于各地的財政狀況不同,水土保持監督執法的裝備特別不齊全,導致各地千差萬別,難以滿足水土保持監督執法的需要。

1.4 水土保持方案審批后的監督和實施還處于薄弱環節

當前水保方案審批后的年檢、跟蹤檢查、驗收等還是一個很大的薄弱環節。一是主管部門重審批、輕審批后的監督檢查;二是部分業主還沒有把水保放到重要的議事日程,對施工、監理單位的水土保持管理不嚴格、不到位,水土保持方案批復后的后續設計、施工不同步,水土保持工程的監測等不落實;三是部分施工企業不嚴格按照審批后的水土保持方案實施,亂倒亂棄現象時有發生;四有些項目業主未經允許任意變更水土保持方案;五是竣工驗收時沒有同時驗收水土保持設施等。

1.5 水土保持法律法規還有一些亟待完善的地方

《水土保持法》和《水土保持實施條例》主要是針對山區、丘陵的,對目前大面積的土地開發、城市建設方面的水土保持提到的很少。對水土保持設施的定義不統一,對自然的具有水土保持功能的水土保持設施破壞和收費沒有提及。造成水土保持設施概念不清,收取水土保持設施補償費出現混亂。

2 對策與建議

在對瑪納斯河多年的工作實踐中,筆者總結出在水土保持管理過程中存在以上問題,并針對問題提出粗淺的對策與建議。

2.1 加強領導,全面貫徹預防為主方針

各級水行政主管部門要認真落實 《水土保持法》“預防為主”的工作方針,深入持久地開展有關宣傳教育工作,切實加強水土保持監督執法機構和隊伍建設,不斷提高監督執法水平。要做到水土保持預防監督提前介入,堅決運用水土保持法所賦予的一切職責,全方位落實 “三權一方案三同時”制度,使水土保持法規落實到每個地方和每項開發建設工程,最大限度地減少人為水土流失,保護好生態環境。

2.2 加強隊伍建設,注重培訓,不斷提高監督執法水平

隨著 《行政許可法》等法律的頒布和經濟的快速發展,對水土保持執法人員的要求也越來越高,所有人員必須執法懂法,要求所有水保法律法規要熟,處理案件定性要準、文書寫作要準確規范、處罰要公正嚴明。舉辦各種形式的培訓,加大執法人員的考核力度,制定目標,嚴格考核,對達不到考核要求的,堅決給予誡勉直至辭退。同時把好 “入口關”,使新進入水保執法管理部門的,必須是懂專業、素質高、工作認真的人員,必要時,可實行試用或聘用管理辦法,以加強對新入人員的制約。不僅要嚴格進行上崗培訓,還要注重在崗培訓,不斷改進水保執法人員的思想作風和業務能力,提高執法水平;要樹立 “在服務中執法,在執法中服務”的思想,切實做好對水保方案審批后的監督檢查和竣工驗收等工作,樹立水土保持監督執法的良好形象。

2.3 加大水土保持監督檢查力度

以落實開發建設項目 “三同時”制度為核心,與項目同時建設同時驗收,加大水土保持監督檢查力度,是防止開發建設項目水土流失的關鍵,也是當前水土保持法貫徹實施中阻力最大的、干預最多、難度最大的環節。按照水土保持法的規定,凡在山區、丘陵區、風沙區新上的生產建設和資源開發項目,都要有水土保持機構審批的水土保持方案,“三同時”制度并未完全落實,造成水土保持設施補償費、水土流失防治費征收不力。由于水土保持 “三同時”制度得不到很好落實,造成邊治理、邊破壞現象不能有效遏止,使新的水土流失得不到及時治理。為此建議:政府部門要積極協調各部門的工作,要以大中型開發建設項目為重點,以落實 “三同時”為核心,在各級政府的支持和協調下,做好各部門的工作,力求做到沒有經水行政主管部門審批的水土保持方案和核發的 《水土保持方案合格證》,環境行政主管部門不得批準環境影響報告書,計劃部門不得立項,土地行政主管部門不得辦理征地手續。嚴格落實 “三同時”制度,同時要切實加大對 《水土保持方案》落實情況的監督檢查和竣工驗收工作,真正確立水土保持監督執法的地位。

2.4 加強水土保持執法力度,建設一批水保示范工程

要切實克服畏難情緒,要敢于同以言代法、以權壓法和拒絕執法的行為作堅決的斗爭;要積極爭取人大的支持與監督,善于發揮新聞宣傳部門的輿論監督和推動作用;要抓典型、樹樣板;對大案要案要上下一起聯合執法,做到嚴格執法,公正執法,善于執法,注重策略、講求方法,促進案件的查處,做到 “查處一個、教育一方”,建立一批水土保持示范樣板工程。