日本水資源管理框架

[日本]太坎大木 勝宇美

陳 凌 譯自英刊《水資源開發》2009年第12期

正如有些刊物上發表的論文所指出的那樣,日本河流和水資源中央集權的管理體系正處于一個轉折點。1997年新河流法(New River Law)確定了日本中央河務局(Central River Bureau of Japan)在制定其管轄的一級河流規劃時應包含本地利益相關者意見的職責。新的框架倡導分權趨勢,將各項公共管理的責任從中央轉移到地方政府。提倡分權制總體來說似乎都被積極接受,但是為了以合理的成本獲得安全而穩定的供水,地方政府仍然是以長期發展觀點來管理河流和水資源。還應該注意到,河流和水資源管理的長期發展計劃不能脫離國家的總體設計,例如,土地使用和經濟發展政策。

這種管理轉變趨勢不僅是指從中央政府管理轉變到地方政府管理,而且還要從水資源管理的公共管理機構轉變到私營機構,管理的含義更廣,其領域包括防洪、供水、生態恢復和保護,還有它們的融資、實施、運行和維護。在日本,水資源管理一直被公共管理部門壟斷,但自從2000年有關法律修訂后,私營部門可以負責某些部分的運行管理。為適應日本因人口減少引起的國內市場縮小,日本鼓勵水資源管理私營部門在海外開拓新的市場,而公共管理部門則繼續為刺激經濟增長和在國際上發揮作用提供支持。發揮國際作用是力圖運用日本的知識、經驗、技術、人力資源和財力,以解決世界水問題。這項改革被稱為“水安全一體化”,主要關注日本在納稅人減少的形勢下水資源的可持續性。

1 總體設計

根據1962年提出的第1個國家整體發展計劃,必須制定全國綜合規劃,包括日本整體發展以及本地發展。國家整體發展計劃在日本已成為支持經濟快速增長的驅動力,然而在處理與水有關問題的行動上卻滯后。自從20世紀 40年代以來,城市人口增長造成了城市地區嚴重的水問題,因為在以前的城市發展規劃中,對提供安全足夠的供水以及因城市化而加劇的城市洪水危害缺乏充分的考慮。

2008年7月獲內閣會議批準通過的第1個國家組織計劃,提出了 4項倡議:

(1)與東亞國家順利的交流與合作;

(2)形成一個回應全球化及人口減少的可持續的國家;

(3)形成一個可抵御災害的靈活的國家;

(4)重建一個安全、美麗的國家并使其順利發展。

將“新的公共事業”設為基礎的社區建設,成為推動這些倡議的一個重要方面。

即使“河流流域面積”一詞在以前國家綜合發展計劃中使用過,但還沒有制訂城市規劃,如土地使用、交通規劃、河道改善、灌溉等水管理統一的積極政策。與以前的計劃對比,2008年批準的計劃有一些新的特色,包括與道路建設和土地使用等計劃的合作,這些計劃均針對水災害作了說明。希望實施與生態系統保護(如綠色走廊)以及與該計劃中明文規定的水資源管理的合作。

新計劃與防洪活動直接相關。“社區建設”的概念重點是“新的公共”要求,即當地居民應該承擔部分水管理的責任。盡管談論自助、互助和公眾幫助分配還為時過早,但由于政府已通過在財政和人力資源上設置限制來壟斷水行業,所以中央政府和地方機構在水資源管理中承擔相同的責任顯然是不可能的。

2 水資源管理的分權制

分權制改革促進法于2006年12月頒布,并從2007年 4月開始實施,分權改革促進委員會(Decentralization Reform Promotion Committee)據此成立。分權改革促進綱要于2008年 6月頒布,并規定:將整個流域位于一個專區內的一級河流的直接控制管理轉移給該專區,但國家需要沿第1次建議的方向繼續管理該河的情況除外。依據第2次建議,為特定河流制定具體計劃。

此外,該委員會于2008年 9月向首相提交了“關于根據道路及河流控制權調整的財政資源處理意見”,主要前提是不降低管理水平。它建議當財政資源和人力資源從中央轉移到地方政府時,以及當地方政府代表中央政府執行公共工程時,作為一筆給地方政府的補助金,要求提供與中央政府管理的任何公共工程相同的支持(67%為維修,55%為管理),并使變更人數最小。

另一方面,國土、基礎設施、運輸和旅游部(MLIT)2008年 6月發表聲明,整個流域位于一個專區內的53條一級河流的管理應盡可能地轉移到該專區。而國家應繼續管理約 30條河流,它們涉及:嚴重洪災的河流;用水量或電力供應涵蓋范圍很大的地區;具有在全國有價值的環境;或者需要高級治理技術,如陡峻的河流流域。

2008年 8月,專區區長協會向首相提出“關于道路及河流權力調整收益的建議”,并要求 MLIT和市政公司盡快協商。2008年10月,還向 MLIT部長提出“關于國家道路和一級河流直接控制權調整的具體方針的意見”。意見認為,有些國家標準是作為“很重要”或“很有價值”的標準而建立的,這是不合理的,并且調整的范圍應包括更廣泛的地區。

2008年12月,分權改革促進委員會確定了第2次建議的內容。以前負責河流管理的區域發展與保持局被取消,并整合成為地區政府稅務局主管公共工程,或整合成為與國家其他當地辦事處聯合的地區發展管理局,以糾正雙重管理問題。

一些自治機構拒絕給作為中央政府管理公共工程一部分的地方自治機構支付費用。據此,分權改革促進委員會在2009年 4月提出“關于中央政府管理的公共工程負擔費用的意見”,并提議減少工程、用“開放”信息的辦法增加透明度,取消管理部門預算的負擔費用。

分權制正在以這種方式繼續。雖然討論當前的局勢可能會毫無意義,但按照財政緊縮和管理權力下放的觀點選擇和集中公共工程項目似乎不會停止。應該深刻地認識到,對公共工程的批評,以前側重于土地征用和對環境及生態系統的影響,而現在則注重于近年來過多的財政負擔方面。分權管理是通過減少的公共工程數目來降低政府支出的一種策略。

最好是在利益相關者之間達成一項協議,他們關心河流建筑物在洪水發生時能否安全排放急流,在干旱期間能否調節供水量,關注并保護河流生態系統。這需要考慮每個流域自然環境方面的實際情況、區域歷史和社團,而不是對所有河流按一個統一的標準來考慮。由于分權管理制度是基于以前的框架建立的,因此,當分權管理運動向前推進時,這種靈活的流域管理制度將進一步得到提升。

水資源管理經常在個別流域的封閉網絡中被執行,不管是中央河務局還是一個設在大城市和地區的當地辦事處負責主管該流域,情況均是這樣。然而,為有能力處理自然極端事件(如洪水和干旱),經驗和知識的積累是人力資源開發所必需的,而在緊急情況下,則需要信息共享的積累以及技術維護發展的積累。因此,為了提高效率,最好有一個全國性的組織。

從社會公平的角度來看,按全國統一標準采取安全措施的辦法可能并不理想,但是,如果洪水損壞、水資源短缺和生態環境破壞的風險程度是根據地方管理部門的共識決定的,考慮了費用、負載和減輕影響的平衡,那么按全國統一標準采取安全措施就可能不成問題。

然而,由于在同一流域內道路和水道的高程和位置的不同,洪水風險差別很大,而且總是只有少數人遭遇較高的洪水風險。如果決策是由多數人做出的,針對大多數洪水控制措施適宜地區作出的判斷可能會有偏見。盡管公共工程的減少可能有恒定不變的影響,但從社會福利的觀點來看,這樣的方針是否更為可取仍不能輕易作出判斷。

為了能形成整體水循環的活動,長遠的規劃是必不可少的,這樣可平衡有時彼此沖突的不同需求,例如在有限的經濟和人力資源條件下,防御洪水損害、確保安全穩定的水資源和保護生態系統。盡管當原計劃因國家環境和社會的改變需要修改時,靈活的溝通是必要的,但基于短期利益而計劃展開的項目或取消,可能給將來幾代人帶來問題。不管這是否由行政機關、專業團體還是由基于社區的非政府組織、政治人物或當地居民來執行,有這種長遠的規劃和連貫一致的水資源管理政策是必需的。

3 用水安全

人類安全是聯合國發展綱要(UNDP)在1994年人類發展報告中提出的概念。人類發展報告中將保證安全的飲用水和衛生設施解釋為國際社會應努力實現的最重要的“最低目標”之一,包括促進性別平等的小學教育、消除文盲、基礎健康服務如兒童接種疫苗和根除饑荒。

在1998年12月,當時的日本首相曾對人類的安全問題表達過他個人的意見,認為應該采用綜合型的方法,做更多的工作,以消除對人類生命、生計和尊嚴構成的各種威脅,如不利環境的問題,包括全球變暖、各種犯罪在更廣泛的領域漫延、貧窮、難民、違反人權、艾滋病等傳染性疾病和恐怖主義。他還斷言,支持那些受亞洲經濟危機影響嚴重的國家是最重要的問題之一。

顯而易見,水是人類安全的一個重要因素,“用水安全”一詞作為一個主要的全球問題不知被強調多久了。它第1次共同使用可能是在荷蘭海牙舉行的世界水論壇之后。在這次會議中提出了“關于21世紀水資源安全的部長宣言”。2007年12月后,日本自由民主黨成立了一個委員會來研究水資源的安全性。東京大學的一位教授曾在作題為“關于國內外水資源問題趨勢”的重要演講時,極力主張日本應為未來數年用水的安全承擔責任。經過舉辦一系列有來自不同水務部門的專家和政府官員參加的公開聽證會后,關于用水安全的最終報告于2008年7月完成。該報告強調水領域的國際貢獻應該促進日本的安全,這也是作為一個致力于和平合作的國家的使命。報告還建議,作為一項具體政策,設立一個水資源安全策略組織,以便立即采取措施,由政治人物領導,結合業界、政府和學術界的技術和智慧,形成一個“日本水務團隊”(Japanese Water Team)。“日本水務團隊”的活動得到了政府在政治和財政上的支持,該組織已消除了官僚的地方保護主義,還提出了成立流域水資源理事會的觀點,在該理事會中,不同的組群如中央與地方政府、私營部門和非政府組織可以一起工作。

當考慮日本的水資源安全時,解決國際問題需要的適當政策和技術通常與解決國內問題所需的政策與技術不同。日本仍面臨干旱的風險,而洪水損害還不能完全阻止。雖然由于全球變暖引起的氣候變化,使人們擔心洪水和干旱可能變得更嚴重,但如果設想到2100年人口減少一半,如何最好地保持目前的水管理系統,以確保當前的水安全水平也許會是最重要的問題。在人口遞減的情況下,如果可以保持現有的供水設施,可能不會出現任何缺水問題。此外,如果人們逐步從洪水風險程度較高的地區遷出,減少水害風險應該是可能的。但是,在人口不斷減少的情況下,維修當前的設施并非容易。就2005年的水利工程而言,日本總共 60萬 km的渠道中,有大約11000km的配水管是大約 40a前安裝的,此外,在總共 39萬 km的排水管中,約 6萬 km也已超過 30a齡期。報告的水資源設施的滲漏水總量每年趨向增加。因此,維修老化的用水設施包括改造工作,是一個迫切的問題。

另一方面,沒有安全飲用水和適當的衛生設施的人口比例,分別占世界人口的1/7和1/3,每年180萬嬰幼兒死于缺乏安全的飲用水。除了經濟增長和人口集中在大城市造成的人口增長和用水需求量增加以外,還有一種擔心,即不管是發達國家還是發展中國家,很多人都將會面臨因氣候變化所引起洪水和干旱的頻率及強度的增加,從而導致日益嚴重的水害和食品供應緊缺問題。

雖然日本沒有直接面臨與歐洲同樣發達國家所經歷的那種因水問題導致越來越多的難民而引起的社會焦慮,但也不能忽略全球水問題。由于日本耕地有限,且缺乏種植牧草、糧食飼料的土地,按熱量估算的食品自給率仍然是 40%,且食品緊張引起糧食價格大幅上升,直接影響市民的生活。此外,由于日本能源自給率包括核電大約有20%,用于購買食品和能源的外幣必須依靠出口獲得,因此海外市場強大的經濟和可持續發展是維持日本人民長遠福祉所不可缺少的。

至少從這種功利主義的角度看,日本必須為解決全球水問題進行捐助。另一種觀點認為,因為遭受水問題的國家大多數是發展中國家,對其他國家的水問題給予支持將是提高日本國際地位和聲譽一種有效的策略。事實上,自20世紀 90年代以來,日本已連續成為水和環境衛生領域中世界上最大的捐助國,2000～2004年的5 a內,日本官方發展援助協會捐助4.6億日元,占兩國雙邊捐助的 41%。在水資源方面投資和在水領域內提供援助,將會有助于在其他重要的全球問題上獲得成效,諸如減少貧困、發展經濟、實施可持續能源和資源供給、保障健康和衛生、維持農業和食品生產,保持生物多樣性。水領域內的投資預計有8倍于成本的效益。

再者,從道德角度來看,投資解決發展中國家的水問題被認為是發達國家(包括日本)的職責,因為在一些國家由于缺水、食品自給相應減少,其人民遭受饑餓,發達國家還可以致力于解決安全飲用水的缺乏問題。毫無疑問,如果現有狀況仍繼續,將有大量的下一代人遭受水問題的影響。

4 討 論

水是一種循環的資源,如果管理恰當,它是可以連續使用的。水問題的原因并不是主要因為水作為有形物質的不夠,而是缺少對水文循環的監測和缺少適當的管理實踐、社會基礎設施缺乏維護和設施老化以及缺少熟練的人力資源。日本已有許多與水相關的先進技術,包括與地球觀測相結合的水文循環的計算,大壩水庫蓄水,在水處理中使用隔膜,還有一些技術用以改善那些因經濟快速增長而導致公共水源區退化的水質。現在已經表明,日本在通過結合這些重要技術樹立業務典型方面較落后。但從第2次世界大戰結束后惡化的水環境直到經濟快速增長期,這個國家積累了許多克服水災難的經驗,并一直以低漏水率和高供水率感到自豪。這些事實說明,國家成功地實施了改善社會條件的新技術。此外,私營機構已發展新的技術,而政府在系統地推行這些技術中也發揮了重要的作用。現在至關重要的是,政府和私人機構攜手在海外推廣這種模式。

作為推廣的第一步,日本可以做的是要傳授其經驗和智慧,以幫助解決全球水問題,如用水安全。有必要加強人力資源和組織,并向其他國家提供人力、技術和財政方面的支持。采取措施以適應氣候的變化,是國家之間談判中的緊要事情。一些基本適應措施,包括在抵御水災準備不充足的情況下,提高安全級別,以增加供水和控制用水需求,并為水的利用而建立高效節能的管理系統,以緩解氣候的變化。名為“關于全球問題與發展中國家科學技術合作”的項目,由日本外交事務部和教育、文化、體育、科學和技術部于2008年啟動,并得到了日本國際合作署(Japan International Cooperation Agency)和日本科技公司(Japan Scienceand Technology Corparation)的支持,該項目一直在國外為全球的環境問題尋求解決方案,包括水的問題和科學技術水平的進步,并將其作為實現“科技外交”的措施。一些項目已在水務部門啟動,還有針對傳染性疾病和食物的項目。

日本一個國家的節約用水并不能直接改善其他國家所面臨的嚴重水短缺問題的狀況,應該將每個流域作為一個單獨的案例加以具體考慮。相應地,在發達國家,包括日本,沒有單個公民能夠提供幫助的大筆業務。雖然為改善水資源和水環境的植樹造林運動開展得很積極,但是在半干旱地區種植不必要的樹木可能會增加用水量,其結果是導致當地居民可用水量的減少。因此,貫徹符合當地情況的適當政策尤為重要。通過購買利用可持續水資源工藝過程制造的產品成為一名“綠色消費者”的活動,在國外通常被認為是有效的辦法。為促進該理念,給消費者應該提供清晰、可靠的信息,這樣不僅可以表明水量,還可以說明水的來源和環境的影響。

日本政治、政府、私人、民間和學術界、科技部門,應通過開展這些活動,為實現國內外水資源的安全和穩定利用而共同努力。