對水行政執法案卷評查工作的思考

楊愛軍 張炳彥

（1.合陽縣水土保持工作站 陜西 合陽 715300；2.漢中市水利局 陜西 漢中 723000）

行政執法案卷是行政執法機關執法活動的記載，是對行政執法過程的有效記錄，它既能反映行政執法機關行政管理的基本狀況，也是行政執法人員的法律意識、法律素質、政策水平和業務能力的具體體現。進行行政執法案卷評查工作有利于總結行政執法工作經驗，查找行政執法工作中存在的問題和不足，規范行政執法案卷的制作和管理，是有效提升行政執法工作水平的重要手段。

1 執法案卷評查是行政部門重要職責

行政執法案卷評查是指行政執法機關對本部門或下級一定期限內已結案歸檔的行政執法案卷進行檢查，審查行政執法行為是否合法、規范的一項執法監督制度。其性質屬于行政機關內部監督和行政執法事后監督。組織開展行業行政執法案卷評查，是行政主管部門的重要職責，也是強化執法監督、規范行政執法行為的重要舉措。

（1）執法案卷評查是依法行政的需要。

2004年，國務院出臺的《全面推進依法行政實施綱要》中規定：“要健全行政執法案卷評查制度。行政機關應當建立有關行政處罰、行政許可、行政強制等行政執法的案卷。對公民、法人和其他組織的有關監督檢查記錄、證據材料、執法文書應當立卷歸檔”，在制度層面上明確了應建立健全行政執法案卷評查制度，以此進一步理順行政執法體制，加快行政程序建設，規范行政執法行為。開展行政執法案卷評查工作就是貫徹落實國務院《綱要》精神，樹立“行為規范、運轉協調、公正透明、廉潔高效”的政府要求，是深入貫徹黨的十七大提出的“全面落實依法治國的基本方略，加快建設社會主義法治國家”的必然要求。

（2）執法案卷評查是依法行政公正執法的需要。

通過定期或者不定期檢查各單位的行政執法案卷，實現對行政執法個案執法質量的監督和評估，能夠有利于促進依法行政，樹立公正執法的理念，實現公平正義。通過對行政執法案件適用尺度的分析，進一步細化、梳理行政執法自由裁量權，做到“相同案件相同處理，不同案件不同處理”，實現公正執法，這正是依法行政的實質性要求。

（3）執法案卷評查是規范行政機關行政執法行為和提高辦案質量的需要。

行政執法案卷是執法行為的客觀記錄，也是執法人員的法律意識、法律素質、政策水平和業務能力的具體體現。在執法具體實踐中，由于行政執法存在工作量大、涉及面廣、戰線長、案件多、取證難等諸多因素，往往在案卷制作中存在很多不盡如人意之處，甚至還出現這樣那樣的錯誤。通過對具體案卷的審查來檢驗執法行為是否合法、規范，通過評查發現問題，改正錯誤，從而提高行政執法辦案質量。

（4）執法案卷評查是行政執法工作交流完善、共同提高的需要。

組織開展行政執法案卷評查，是很好的業務培訓和研討的過程。在以往法律、業務的學習培訓中，可能更多的是純理論學習，組織開展案卷評查，是對執法業務的實戰演練。在評查過程中，結合實際，有針對性地查找問題和不足，并加以整改，可以收到觸類旁通、由此及彼、相互提高的效果。

2 水行政執法案卷的特點

通過對筆者本區水利系統2007至2009年連續三年的78份行政處罰案卷進行評查，2007年選送給省水利廳的5份案卷，有兩份獲得全省優秀案卷，市水利局評選了3份優秀案卷。參評的案卷基本做到主體合法、程序合法、案件事實清楚、證據確實充分、適用法律依據正確、處罰內容合法適當、案件管理規范。

（1）處罰主體合法。所評查的78份案卷中，76份是由縣水行政主管部門、水土保持監督管理機構立案查處的，處罰主體合法率占97%。

（2）處罰符合法定程序。參評案卷基本都遵循了行政處罰法定的審查立案、調查取證、處罰事前告知、聽證告知、作出行政處罰決定、送達等基本流程。

（3）處罰內容合法適當。案件事實清楚明了、證據確實充分、適用法律法規正確、處罰種類、幅度、范圍符合法律規定，與行為人違法的程度、情節、危害后果等相適應，沒有出現畸輕畸重、人情罰、關系罰等問題。

（4）檔案管理規范。參評案卷都能裝訂成冊，標明案卷名稱、起止時間、案卷包含的文件數量、檔案編號以及保管期限。案卷基本收集了從立案開始，到決定做出送達，直到結案的全過程所形成的各種法律文書、法律依據、證據材料等，基本反映處理案件的全過程。

3 當前水行政執法案卷存在的主要問題

在近幾年的水行政處罰案卷評查中，發現水利行政處罰案卷存在以下問題。

（1）個別行政處罰主體資格不合法。《中華人民共和國行政處罰法》第十五條規定：“行政處罰由具有行政處罰權和行政機關在法定職權范圍內實施。”這就要求實施行政處罰的主體具有行政處罰權。目前市、縣水利系統下屬單位，除水保機構有行政法規和地方法規授權外，其余單位均不是執法主體，無行政處罰權。但個別縣水利局的下屬單位就直接實施了行政處罰，這屬于處罰主體資格不合法。如某縣的河道管理站、漁政站就直接對當事人進行處罰。

（2）違法事實不夠清楚，證據比較單薄。行政機關實施行政處罰應當以確鑿、充分的事實為依據，證據是決定客觀事實真偽的基礎，沒有證據證明的事實是不能作為行政處罰依據。證據是行政執法機構查明案件事實、正確適用法律的基礎，其嚴謹性、邏輯性、關聯性成了行政執法人員認定案件事實的重點。行政執法中違法事實不夠清楚的問題還體現在證據的單一性上，普遍存在“重言辭，輕實物”，部分案件僅憑對人的一份詢問筆錄就量違定罰，證據單薄、單一，無法充分證明行政相對人的行為，不能有效的揭露違法行為，也無法有效的保障相對人的合法權益。在案卷評查中，個別案卷總共只有兩三頁，一份立案報告表、一張處罰決定書、一張結案表，沒有證據或證據不全。但在案卷評查中發現個別單位不重視現場檢查筆錄的制作和運用，部分案件現場筆錄并非當場制作，有的筆錄含糊不清或者任意夸張，作為證據使用時存在一定的缺陷。

（3）依據不充分適用法律不夠準確。在評查中發現，在行政執法中適用法律依據錯誤的問題比較突出，包括對依據的錯誤以及將依據運用到具體條件的對象錯誤，使用了不該使用的法律條款，即應使用某法律的A條款，卻使用了B條款。突破法律規定，任意設定處罰內容，把法律法規規定的承擔民事責任形式使用為行政責任，或使用了已經廢止、尚未實施的法律規定，即當事人違法行為所違反法律條款與所使用罰則相混淆，造成事實上的使用法律錯誤。

（4）處罰程序不合法。程序是實現行政管理目標的行政方法和形式，法定程序賦予這些方法和形式以權利義務的法律屬性，行政執法機關行使職權時是否遵守執法程序是判斷行政行為是否合法的重要標準。程序法定是行政合法原則在行政程序中的體現，行政主體必須嚴格按照法定程序做出行政行為。違反法定程序所作的行政行為無效。行政主體實施行政處罰，應當遵循法律法規所規定的方式、步驟和時限。

在案卷評查中我們發現，有很多行政處罰違反了程序法的規定。在違法事實不明的情況下就實施行政處罰；在作出行政處罰前不告知當事人應享有的權利。如較大數額罰款，沒有告知當事人聽證；辦案人員達不到法定的2人以上；告知當事人申請復議、提起行政訴訟的期限錯誤；行政處罰決定做出后，未經任何法律程序任意改變行政處罰決定內容等等。程序不合法充分反映出執法人員業務不熟、水平不高的問題。

（5）案卷文書制作不夠規范。行政案卷是有關案件事實的調查和執法過程記錄等材料的匯總，行政處罰決定只能以行政案卷體現的事實為依據，不得以行政案卷以外的沒有經過法定程序認定的事實為依據。法律設定行政案卷制度的意義是行政決定建立于按照法定程序的客觀事實，排除外界對行政決定的影響和干預，便于審查和法制監督。

在案卷評查中發現，許多地方沒有嚴格按照相關規定制作行政處罰案卷：一些案卷中處罰法律文書采用單位紅頭文件形式制作；行政處罰決定書中包含了行政處理措施內容，甚至承擔民事責任等。案卷資料次序混亂，案卷材料不完整，不能反映案件進行的過程；一些案卷到了處罰決定書送達后，沒有結案報告，看不出處理結果；有的案卷格式不統一，有的案卷沒有編號；有的案卷填寫不夠規范；有的案卷沒有裝訂。

（6）對案卷評查工作不夠重視。行政執法實踐中，由于行政執法面廣、量大、案件多，管理相對人素質相對較低，再加上執法人員少，忙于應付各種雜務性工作，因而普遍存在對開展案卷評查工作重視不夠，未能把該項工作列為規范和提高執法水平的重要手段。

4 加強案卷評查的幾點建議

執法案卷評查是國務院《全面推進依法行政實施綱要》確定的一項重要制度，是進一步推進依法行政、提高執法水平和質量的一項重要舉措。各級水行政主管部門要結合本單位實際，將其作為一項長期的工作來抓，堅持每年開展一次。

（1）把解決主體不合法、程序不合法作為依法行政的第一要務來抓。行政執法中的主體和程序不合法是重大的程序違法，出現這個情況是執法人員素質不高和單位領導重視不夠的主要表現。為規范執法，下一步將對主體或程序不合法的案件實行責任追究。同時加大培訓力度，以提高執法人員素質，特別是領導干部的法律水平。要建立領導干部學法用法制度，提高依法決策水平。繼續加強執法人員崗前培訓。采取多種形式加強對執法骨干的培養，在水利系統內部培養出一批熟悉法律法規和辦案技巧的執法骨干。加強對案卷材料收集、歸類、建檔知識的培訓，提高案卷管理水平。

（2）把案卷評查作為強化執法人員業務能力和敬業精神的抓手。各級政府每年的年度依法行政工作都對執法案卷評查做出安排，市、縣水利部門要按照當地政府和上級水行政主管部門依法行政要求，把案卷評查列入年度依法行政工作目標，年初要有安排，年中要實施，年底要檢查和總結，確保案卷評查制度的落實。案卷評查是很好的業務培訓和研討的過程，能有針對性地查找問題，并加以整改，要把案卷評查作為強化執法人員業務能力和敬業精神的抓手。

（3）建立案卷評查長效機制，不斷推進依法行政水平上臺階。案卷評查結果是一個單位依法行政和執法水平的標志，逐步建立案卷評查結果與年度考核掛鉤制度，量化評查結果，把評查結果作為對各單位依法行政和水政執法水平考核的重要依據，以此推進水利行業依法行政和執法水平上臺階。陜西水利