陜西省農業灌溉設施管理運行現狀及對策建議

魏超峰

（陜西省石頭河水庫灌溉管理局 陜西 楊凌 712100）

1 陜西省農業灌溉設施的現狀和作用

陜西省農業灌溉有著悠久的歷史，古代農灌始于夏商，興于秦、漢、隋、唐，衰于宋、元、明、清；現代農灌發端于民國，興盛在新中國。近代水利大師李儀址先生主持修建的“關中八惠”，開創了陜西省現代農業灌溉建設的先河。目前，全省共有農業灌溉設施22萬余處，其中萬畝以上灌區176處，水庫1052座，抽水站1.09萬座，機電井15.4萬眼，池塘2.8萬口，堰壩6153座，小型自流引水灌溉工程2萬多處，基本形成了蓄、引、提、調結合，大、中、小、微并舉的農田水利灌溉網絡。據統計，占全省總耕地面積1/3的灌溉面積，生產了全省近2/3的糧食，水澆地成為陜西省名副其實的“糧袋子”。

2 陜西省農業灌溉設施管理運行中存在的主要問題及原因分析

2.1 存在問題

（1）資源性缺水與工程性缺水并存，灌溉供水保障能力不足。陜西省水資源總量和工程蓄水能力呈下降趨勢，調控性水源工程偏少，河道斷流、水庫淤積、地下水位下降導致農業灌溉水源緊缺。目前，全省有74%的灌溉面積依靠無調蓄能力的自流引水和提水方式進行灌溉，仍未擺脫“靠天吃飯”的被動局面。另外，近二十年來，隨著我國工業化、城鎮化進程的加快，工業與農業爭水矛盾日益突出，農業灌溉水源被大量擠占，年均遞減率達1.08%，嚴重削弱了抗旱水源保障能力。

（2）田間工程配套不全，工程老化失修嚴重。陜西省農業灌溉設施大多修建于上世紀六七十年代的特殊歷史時期，有的已運行了半個多世紀，“三邊”工程多，投入欠賬多，“先天不足、帶病運行”的現象十分普遍。大型灌區雖然經過十多年的更新改造，但只解決了一些“卡脖子”的急、難、險、重問題，干、支渠工程完好率仍不到50%，田間工程配套率僅為50%～70%。中型灌區和小型水利工程長期處于“吃老本”狀態，多年無固定的投入，老化殘損問題日益加劇，服務功能不斷衰減。據調查統計，全省大中型灌區因永久性占地導致67.7萬畝失灌，因田間工程配套不全導致544萬畝面積失灌，因工程老化失修導致586萬畝面積灌溉保障能力下降，因破壞殘損導致40%的小型農業灌溉工程不能正常運行。

（3）灌區管理單位難以良性運行，職工隊伍不穩定。20世紀80年初，陜西省對灌區管理單位進行了經營機制改革，變“收支兩條線”為“自收自支、自負盈虧”的企業化管理。二十多年來，灌區管理單位僅靠水費和綜合經營收入勉強維持運轉。2005年水管單位體制改革后，各級財政對灌區公益性工程的管理經費和維修養護費給予了補貼，在一定程度上緩解了管理單位的運行困難。但是，由于水價倒掛，灌區管理單位政策性虧損嚴重，難以實現正常運轉。長期以來，灌區單位只能以“拚工程和虧職工”維持低水平的運行，灌溉工程設施無力維修，職工隊伍不穩定。

（4）基層服務體系不健全，水利前沿陣地不穩。縣、鄉水管站是水利工作的根基。然而，陜西省在歷次機構改革中，縣、鄉水管站有的被合并，有的被裁撤，基層水利服務體系的地位和作用弱化，難以有效履行其業務指導和技術服務等職能。隨著形勢的發展，大中型灌區群管組織也出現了新情況和新問題，使得用水難組織、收費難征收，對抗旱灌溉造成很大影響。

2.2 成因分析

（1）思想認識不到位。農業灌溉設施作為農業生產的基礎和糧食安全的保障，其基礎性、公益性、社會性的特點被忽視，各方對加強農業灌溉設施建設極端重要性沒有的足夠的認識。由于農村經營機制的變革和糧食生產形勢的變化，在一些地方輕農棄灌的思想抬頭，農民群眾水的憂患意識淡薄，沒有真正從思想上認識到農業灌溉設施在保障國家糧食安全和促進經濟社會可持續發展方面的重要作用。

（2）資金投入嚴重不足。20世紀80年代國家實行財政分灶吃飯和分級辦水政策后，各級財政大幅度緊縮了對水利的投入，2002年“兩工”取消和稅費改革后，更是加劇了投入不足的矛盾。尤其是灌區末級渠系和小型水利設施，長期處于“有人用、沒人管、無錢修”狀態。近十年來，雖然國家加大了對水利基礎設施建設投入力度，但由于歷史欠賬多，資金投入不足仍是陜西省農灌設施建設的最大制約因素。

（3）重建輕管問題比較突出。長期以來，重建設、輕管理的傾向在一些地方十分突出。農村實行家庭聯產承包責任制后，小型水利工程失去了管護責任主體，由于缺乏跟進政策和措施，致使這部分工程設施無法發揮其應有的效益。雖然陜西省從20世紀90年代中期大力實施小型水利工程產權制度改革，但從調研情況來看，效果不甚理想，“穿新鞋走老路”、“換湯不換藥”的現象在一些地方依然存在。對于大型灌區來說，雖然國家加大了骨干工程的投入，但日常管理運行和維修養護經費財政投入缺位，長期處于“有錢打仗，無錢養兵”的尷尬境地。

（4）政策措施不盡到位。政策措施不盡到位，是農業灌溉設施不能形成良性運行機制的重要原因。一是農業灌溉的公益性沒有得到確立，因水價倒掛造成的政策性虧損長期得不到應有的補償，灌區單位經營入不敷出，難以正常運轉。二是農村“兩工”取消和稅費改革后，水利行業缺乏相應的跟進政策和應對措施，“一事一議”政策在有些地方難以落實，小型水利工程成為“被人遺忘的角落”。三是投入體制不合理，缺乏統一監管措施，多頭管理、各行其是、隨意立項、重復建設的現象時有發生，在很大程度上影響了資金的投入效果。

3 加強農業灌溉設施建設與管理的對策與建議

（1）確立農業灌溉的公益性地位，從政策層面構建灌區管理單位良性運行的體制保障。要采取多種形式大張旗鼓地宣傳陜西省的水情，宣傳農業灌溉設施在保證陜西省糧食安全和支撐經濟社會發展中的重要地位和作用，宣傳加強農業灌溉設施建設的極端重要性和緊迫性，進一步增強全社會的水患意識，努力掀起新一輪興水治旱高潮。要加強政策研究，確立農業灌溉的公益性地位，落實各級政府的主導責任，建立農業灌溉設施建設的長效投入機制，努力為加強農業灌溉設施建設提供良好的體制保障。

（2）加快骨干水源工程建設步伐，進一步提高灌溉供水保障能力。在加快“引紅濟石”、“引漢濟渭”省內南水調水工程建設的同時，力促東莊水庫等一批骨干水源工程盡快上馬。通過修水庫、建塘壩、引水樞紐改造加固等工程措施，增強水源調蓄功能，提高灌溉的供水保障能力。另外，要充分利用黃河過境水，加快建設沿黃蓄、提水工程，以彌補陜西省農業灌溉水源的不足。

（3）加大投入力度，全面實施農業灌溉設施改造。一要繼續抓好大型灌區續建配套與節水改造、大型泵站更新改造、中央財政小型水利重點縣建設等項目，足額落實地方配套資金，確保工程順利實施，取得應有的效益。二要優先保證灌區公益性“兩費”，為工程設施安全運行提供資金保障。三要啟動實施大型灌區田間配套工程和中小型灌區更新改造，力爭用3年時間，恢復失灌面積544萬畝。四要對關中的機電井、小型抽水站和陜南、陜北的塘、窖、小型引抽水工程進行修復改造，努力使其發揮出更大的效益。五要落實市、縣對小型水利工程的主導責任，將小型水利工程投入納入本級財政年度預算，恢復原有的市、縣小型水利事業費，切實解決小型水利工程投入不足的問題。同時，要堅持不懈地抓好農田水利基本建設，努力擴大基本農田面積，提高農田水利化程度。大力推廣渠道防滲、管灌、噴灌、微灌等現代高效節水技術，努力提高灌溉水的利用效率和效益。

（4）深化體制機制改革，增強農業灌溉設施的發展后勁。一要加強水資源統一調配，以現有水源工程為依托，整合大型灌區設施資源，構建關中東西部兩大聯網調度體系，實現水資源的優化配置和高效利用，進一步提高骨干灌溉工程抗御自然災害的應急保障能力。二要研究建立農業灌溉工程管理運行財政補貼機制，對大中型灌區灌溉水價成本進行新一輪測算，在此基礎上參照糧食直補、農機補助、糧種補貼等辦法，由各級財政對大中型灌區的灌溉水價和高揚程抽水電費實行補貼，切實解決管理單位政策性虧損問題，使其真正實現良性運行。三要在經濟實力強、財政收入好的市、縣，開展農灌水費、電費政府“買單”或“收支兩條線”試點，切實減輕農民水費負擔，充分調動其種糧積極性。

（5）進一步強化行業管理，充分發揮農業灌溉設施的效益。一要落實各級政府的責任，明晰和理順灌區管理單位與地方水行政主管部門間的責權利關系，形成加強灌溉設施建設的強大合力。同時，要大力推行參與式灌溉管理模式，逐步將現有的群管組織管理變為農民用水者協會管理。二要將水管單位體制改革向小型水利工程延伸、向鄉鎮基層水管單位覆蓋。同時，推進小型水利工程產權制度改革，努力從體制好機制上解決小型水利工程管護責任不落實、設施效益難發揮的問題。開展標準化水管站創建活動，進一步加強水利建設與管理的前沿陣地。三要加強灌區管理單位的自身建設，深化內部改革，加強隊伍建設，努力提高管理能力和服務水平，切實當好灌溉設施管理的代言人。陜西水利