在規劃環評指標體系中應用低碳指標的探討

張立艷，孫志威

（1.核工業理化工程研究院，天津300180；2.南開大學 環境科學與工程學院，天津300071）

1 引言

我國自2003年9月1日起施行《中華人民共和國環境影響評價法》將環境影響評價制度擴展到規劃層面上，規定了特定的規劃必須在規劃編制過程中或規劃審批前進行環境影響評價。規劃環評將環境因素置于重大宏觀經濟決策鏈的前端，通過對環境資源承載能力的分析，對各類重大開發、生產力布局、資源配置等問題提出更為合理的戰略安排，從而達到在開發建設活動源頭預防環境問題的目的。

在全球氣候變暖的大背景下，英國最早提出了“低碳經濟”的概念。而且目前大多數學者已經把低碳經濟作為一種以低能耗、低污染、低排放和高效能、高效率、高效益為主要特征，以較少的溫室氣體排放獲得較大產出的新的經濟發展模式。低碳經濟作為減少溫室氣體排放和應對全球氣候變化的有效途徑，正日益受到越來越多國家的關注和重視。因此將規劃環評與低碳經濟相結合作為整體考慮，勢必能更好地指導我國經濟、社會和環境的發展。

2 規劃環評指標體系的構建

規劃環境影響評價是戰略環境評價的重要組成部分，因此，規劃環境影響評價應站在區域發展戰略的高度，綜合評價區域發展規劃的實施條件、可能性及途徑，并充分考慮各個環境要素累積效應的影響、能源及資源利用而產生的影響、項目建設對社會經濟的影響及由此而產生的間接環境影響等。《中華人民共和國環境影響評價法》實施以來，各級政府及環境保護主管部門針對規劃環境影響評價從制度建設、技術準備、人才培養等方面都做了許多工作。2009年《規劃環境影響評價條例》的實施即是我國環境立法的重大進展，標志著環境保護參與綜合決策進入了一個嶄新的階段。

中國作為一個發展中國家，正處于經濟高速發展的時期，為防止在經濟發展中造成重大的生態環境損失和破壞及必將隨之而來的社會問題，對有關規劃進行環境影響評價是非常必要的。然而我國規劃環境影響評價的研究仍舊不足［1］，規劃環評指標體系還有待完善和規范。只有做到充分考慮發展過程中社會經濟環境各項因素，才能確保更好的預防區域和流域范圍的環境質量惡化和生態破壞，實現區域可持續發展，因此具有重大意義。

規劃環境影響評價指標體系的建立是保證規劃環境影響評價貫徹實施的重要前提，有利于規劃方案和替代方案的比選以及促進區域發展目標的實現，它不但可以使決策者認識到規劃實施過程中應優先考慮的環境因素，而且可使公眾獲取有關規劃環境影響的有效信息。這對于發展和完善規劃環境影響評價方法體系，逐步形成一套面向宏觀、中觀和微觀層次評價對象的環境影響評價體系，促進規劃環境影響評價研究與實踐的深入開展，提高規劃環境影響評價的質量都具有十分重要的意義。

規劃環境影響評價中的指標是用來反映環境變化過程和趨勢的工具，具體包括表示和描述環境背景狀況、可預測的規劃環境效益、替代方案對比以及監測規劃執行情況與規劃目標的偏差等。在實際的規劃環境影響評價中，所選取的評價指標體系要能體現出社會、經濟、環境之間的相互關系，由于評價范圍較大、涉及評價因子較多，從而也決定了評價指標的復雜性，眾多層次和眾多類型的指標共同構成了規劃環境影響評價的指標體系。因此，需要在眾多的原始數據或評價信息中篩選出靈敏、全面、且便于定量的主導性指標作為評價指標，而且篩選過程中應該遵循科學性、層次性、獨立性、系統性、可操作性、絕對動態性和相對穩定性的原則。

規劃環評是在傳統的基礎上發展起來的評價方法，依托現有的評價指標體系并加以適當的擴充、完善而形成其評價指標體系。傳統的評價指標體系一般包括自然環境指標、生態環境指標和社會環境指標。規劃環境影響評價是戰略環境評價的組成部分，因此，規劃環境影響評價應站在區域發展戰略的高度，綜合評價區域發展規劃的實施條件、可能性及途徑，并應充分考慮各個環境要素累積效應的影響、能源及資源利用而產生的影響、項目建設對社會經濟的影響及由此而產生的間接環境影響等。根據規劃環境影響評價在環境影響評價體系中所處的地位和作用，規劃環評的評價指標還應包括資源指標、能源利用指標、社會經濟指標3個方面的指標要素［5］。

我國的社會經濟目前正處于高速發展階段，規劃環評作為重大經濟決策鏈前端的必不可少的有力工具，正日益受到越來越多的重視，然而我國的規劃環評仍然處于探索階段，隨著經濟全球化進程加快和全球變暖大環境下我國即將面臨的壓力越來越大，規劃環評的評價指標體系還有待進一步地補充和完善，更加統一和成熟的指標體系尚有待形成，從而才能為我國制定更合理的戰略安排提供重要依據，進而更好地指導我國經濟社會環境的全面協調可持續發展。

3 低碳指標納入規劃環評指標體系的可行性

“低碳經濟”最早見諸于政府文件是在2003年的英國能源白皮書《我們能源的未來：創建低碳經濟》。低碳經濟以低能耗、低排放、低污染為基本特征，是低碳發展、低碳產業、低碳技術、低碳生活等一類經濟形態的總稱，以應對能源對于氣候變暖影響為基本要求，把實現經濟社會的可持續發展做為基本目的。其實質在于提升能效技術、節能技術、可再生能源技術和溫室氣體減排技術，促進產品的低碳開發和維持全球的生態平衡，是從高碳能源時代向低碳能源時代演化的一種經濟發展模式。

高碳經濟雖促進了經濟快速發展，但也帶來了資源枯竭、氣候變暖和環境污染等問題。如何轉變傳統高能耗、高污染的經濟增長方式，大力推進節能減排和新能源使用，實現資源循環利用和經濟可持續發展，成為世界各國經濟發展所面臨的共同問題。縱觀世界上英、美、日、澳、意等主要發達國家，正在紛紛采取低碳經濟的發展策略，分別通過征收碳稅、開發碳減排技術、發展清潔能源和環保產業等一系列措施來形成與低碳發展相適應的生產方式和消費模式，欲借此來抓住全球新一輪的發展機遇，爭取在未來的經濟、產業、技術競爭中占據優勢地位［6］。誰在低碳道路上處于領先低位，誰就能占領歷史的制高點，誰就能在國際社會上更具有競爭力。中國經濟如今正處于快速發展的歷史時期，能源結構中煤炭的主導低位仍比較明顯，在當前全球經濟發展大形勢下若要謀求經濟的持續穩定發展并在世界經濟競爭中占據主動地位，就必須采取復合國際潮流的經濟發展模式［4］，反之，若我國繼續走舊時的高碳經濟發展道路，謀求一時的經濟快速發展，則必將使我國經濟發展在未來困難重重，承受不可預知的更大的風險。

中國目前是全球溫室氣體排放第2大國。根據國際能源機構（IEA）的預測，中國的溫室氣體排放量將于2009年前后超過美國，成為世界第1排放大國。面對越來越大的國際輿論，如果不能有效化解外部壓力，中國的發展空間將受到制約。中國發展低碳經濟的同時也是中國經濟社會可持續發展的客觀需要。有學者認為，中國能否在未來幾十年里走到世界發展的前列，很大程度上取決于中國應對低碳經濟發展調整的能力，中國必須盡快采取行動積極應對這種嚴峻的挑戰。

從概念上可以看出，規劃環評的目標是在于確保規劃目標能夠實現的同時預防或減輕環境污染、生態破壞，實現社會經濟環境的可持續發展。而低碳經濟的實質也是在于通過提高能源效率和優化能源結構來促進人類社會的可持續發展。在擁有相同的最終目標的前提下，實際操作中應當將二者作為整體同時考慮，以確保不會顧此失彼，甚至影響到規劃環評的時效性。

我國社會經濟正處于資源、環境約束最為嚴重的時期，工業化、城市化、現代化進程遠未完成，如何化解經濟快速發展對資源、能源消耗的高度依賴，如何跨越資源、能源的瓶頸約束成為這一時期我國面臨的主要難題。低碳之路無疑為中國的可持續發展提供了一條新的途徑［3］。目前在規劃環評過程中融入循環經濟理念已逐漸受到重視，而低碳經濟模式作為一種新的發展趨勢，在規劃環評中還鮮有涉及。因此，有必要進一步將低碳理念融入到規劃環評之中，使規劃環評的發展更加符合經濟社會的發展需求，其中最直接、最有效的方法就在于規劃環評評價指標體系的構建，一方面將低碳指標逐漸納入到規劃環評指標體系，另一方面則在規劃環評指標體系中包含盡可能多的低碳指標，這樣將可以更好地指導規劃的制定并且將更加具體、更加有效地指導經濟、社會在良性的循環體系中發展。

4 低碳評價指標現狀

綜合分析目前已有對低碳評價指標的研究可以發現，低碳評價指標體系的構建大多數是參照國際能源局2009年CO2報告或者國際上衡量低碳經濟發展水平的各種可能指標，包括人均碳排放水平、碳生產力水平、技術標準、清潔能源占一次能源消費比例、碳排放彈性以及進出口貿易等一系列的指標，以此作為衡量低碳發展水平指標體系構建的基礎。雖然低碳如今已經成為熱點問題，正受到許多國家和組織越來越多的關注，但是低碳經濟評價指標體系方面的研究尚缺乏一套系統的、標準的評價指標體系，仍需要進一步的對其進行探索和研究。

通過對現有低碳評價指標有關方面的文獻資料的總結［7］，本文給出本文對低碳評價指標選取的一些結論。筆者發現雖然目前國內許多學者對低碳評價指標的分類和命名及其所應當包含的具體低層評價指標尚存在很大差異，但是各評價指標體系所囊括的評價指標基本均包含于能源與資源、消費、建筑、交通、產業、政策等幾大方面。于是，本文在借鑒和擴展前期低碳評價指標相關研究的基礎上，總結出一些目前廣泛被采用的低碳的高、低層指標（表1）。

表1 現有低碳評價指標匯總

與低碳經濟發展模式相關的低碳評價指標分布范圍較廣，包含內容較多，在實際選取和應用的過程中應該根據客觀情況具體問題具體分析，結合區域發展特點和發展目標選取具有代表性和指導性的低碳指標進行評價，而且隨著對低碳經濟發展模式了解的不斷深入，既要對低碳評價指標進行補充修正，又要剔除難于量化或者表征的低碳指標，從而逐步篩選得到最具有代表性的完善的低碳評價指標體系。

5 規劃環詳指標體系實例分析

中新天津生態城是中國、新加坡兩國政府戰略性合作項目，是繼蘇州工業園之后兩國合作的新亮點。生態城市的建設顯示了中新兩國政府應對全球氣候變化、加強環境保護、節約資源和能源的決心，為資源節約型、環境友好型社會的建設提供積極的探討和典型示范。中新天津生態城作為世界上第1個國家間合作開發建設的生態城市，將為中國乃至世界其他城市可持續發展提供樣板；為生態理論創新、節能環保技術使用和展示先進的生態文明提供國際平臺；為中國今后開展多種形式的國際合作提供示范。

2010年1月中新天津生態城指標體系分解專家論證會的召開，標志著國內首個生態城指標體系分解實施體系取得階段性成果，為生態城建設理念和建設模式的復制推廣奠定了基礎，而且中新天津生態城指標體系有可能成為國內第一個行業標準。中心天津生態城建設規劃環評評價指標體系中所涉及的低碳指標見表2。

表2 中新天津生態城規劃環評中的低碳指標

根據中新天津生態城的定位、規劃設計、建設目標及其具有特點，中新天津生態城的指標體系分別選取了表1中低碳能源和資源、低碳建筑、低碳交通、低碳政策中所涉及的一系列低碳指標，從社會－經濟－環境等各個方面將低碳理念納入到規劃環評指標體系中，以期更好地指導規劃的制定并且更具體、更有效地指導經濟、社會在良性的循環體系中發展。由表2可見，百萬美元GDP碳排放強度低于150t，可再生能源利用率達到20%，綠色建筑達到100%，區內綠色出行比例達到90%，垃圾回收利用率達到60%，這些指標有的達到甚至超過先進國家水平。

中新天津生態城規劃環評評價指標體系中，無論是約束性指標還是引導性指標都涉及到低碳方面的指標，表明將低碳指標融入到規劃環評體系的重要性正日益受到人們的關注并且逐漸得以實踐。該指標體系的制定是在參考中新兩國的國家水平基礎上，在切實可行的情況下取其高者，并同時在參考國際標準和天津當地條件下進行的。希望以此來滿足生態城的未來發展需求，與此同時，中新生態城未來的發展勢必會對其它生態城的建設起到引領和啟發的作用，生態城指標體系的構建理念和選取方法也都會被作為未來生態城建設實踐中重要的參考和依據，從而讓中新天津生態城建設成為未來經濟、社會和環境全面協調可持續發展的楷模。

6 結語

深入認識規劃環評在區域發展中重要性，認清評價指標體系在規劃環評中的關鍵作用，充分了解當前規劃環評指標體系構建的基本情況，遵循規劃環評評價指標體系構建的原則，構建一套具體、有效、易于操作的規劃環評指標體系。在全球氣候變化的大環境下，應該緊跟時代腳步，明確低碳發展模式對我國經濟社會發展的重要性，清晰了解國際上低碳發展的現狀及趨勢，逐步把具體低碳指標納入到規劃環評指標體系之中指導實踐，在低碳發展理念的指導下，不斷修改和完善我國的規劃環評指標體系。

客觀實際上，雖然不同地區的經濟社會發展水平不盡相同，而且其區域定位、區域特點和發展目標也都可能不同，但是為不同地區的規劃建立環境評價指標體系的思路和大致框架應該是一致的，而表1中所涉及的低碳指標應該根據不同地區的發展重點和敏感問性題進行參考性的篩選和取舍。其宗旨是進一步地完善規劃環評評價指標體系，從而更好地指導社會經濟發展實踐。

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［5］劉清慧.淺析規劃環境影響評價指標體系的構建［J］.黑龍江環境通報，2008，32（1）：79～81.

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