我國城市土地儲備制度存在問題分析

呂榮杰，楊戰社

(1.西安建筑科技大學管理學院，陜西 西安 710055;2.西安楊凌示范區規劃建設局，陜西 西安 712100)

1 建立城市土地儲備制度的背景

孔子說“有恒產者必有恒心”，在古人看來最重要的恒產就是房產和地產，作為一種自然資源，土地的資產性質在現代社會不斷凸顯，已成為一種可以保值增值的投資品而被人們爭相持有，作為一種極其稀缺而又不可再生且人人都需要的自然資源，它的配置方式關系到千千萬萬人的生活，實踐證明對于這種資源的配置決不可只靠市場的自發調節來完成，政府對于土地資源分配的調節和控制歷來都是政府職能的重要組成部分，無論在社會主義國家還是在資本主義國家，政府憑借其行政權力介入土地市場是極其有必要的，也是完善土地市場、均衡土地供應、使土地資源得到可持續開發利用的唯一有效保證。政府對于土地市場調控能力的弱化會導致大量的土地投機行為和資源的壟斷行為，非常不利于資源的有效分配和社會的安定。

根據中國建設銀行發布的研究報告指出，2001年初至2007年5月份，房地產開發商累計購置土地面積21.62億平方米，但實際僅完成開發12.96億平方米，不足購置面積的60%，相當數量的土地被囤積和倒賣。

對于土地一級市場的壟斷是我國憲法賦予中央政府的一種權力，同時也是政府作為土地資源分配調節主體的一種職能，但是由于目前我國土地供應中存在的大量問題使得政府并不完全具備從總量上控制土地供應的能力，各種隱形的及非法的多頭土地供應渠道弱化了政府的調控能力，開發商大肆囤積倒賣土地的行為嚴重擾亂了政府宏觀調控政策的執行，造成了土地供應的無效供給，抬高了商品房價格，鑒于此建立并推廣土地儲備制度是極其有必要的也是土地供應制度改革的必然趨勢。

2 我國土地儲備制度的發展歷程

2.1 土地儲備的定義

土地儲備在國外通常被稱為“Land Banking”或“Public Land Banking”。荷蘭、瑞典、法國、德國、美國等很多國家和地區實行土地儲備制度，由于各國的自然條件、歷史文化背景、社會經濟制度等方面存在差異，實行土地儲備制度的動機和追求的目標也不完全相同，因此，各國學者對土地儲備并未形成一個統一的定義，中國政府也并未給出土地儲備的詳細定義，只是作為一種制度在全國各地推廣，下面引用兩種國內比較成熟的定義:

(1)杭州市人民政府1999年3月發布的第137號文《杭州市土地儲備實施辦法》認為:“本辦法所稱的土地儲備，是指土地儲備機構依據本辦法的規定，將需盤活的土地收回、收購予以儲存，并通過前期開發利用和受政府委托預出讓等形式，盤活存量土地資產的行為。”

(2)青島市人民政府1999年7月29日發布的第160號文《關于建立土地儲備制度的通知》認為:“土地儲備制度，是政府依照法定程序，運用市場機制，按照土地利用總體規劃和城市規劃，對通過收購、收回、置換和征用等方式取得的土地進行前期開發，并予以儲存，以供應和調控城市各類建設用地需求的一種經營管理制度。”

這里筆者不對土地儲備進行定義，只是對目前各國土地儲備的一般程序及目的進行相關的說明，以期從這些說明中使讀者對土地儲備制度有一個大致的了解，目前實行土地儲備制度的國家對于土地儲備的實施程序基本是一致的，大致流程就是政府使用強制性的行政手段或者采取談判形式通過收回、收購、置換、征用、轉制等方式將存量土地從分散的土地所有者手中集中起來，經過前期開發整理達到“三通一平”或者“七通一平”的建設條件后進入政府土地儲備庫，然后有國土資源管理或其委托部門根據當地的土地年度供應計劃和城市規劃通過出讓或劃撥的形式向市場供應土地，以供應和調控城市各類建設用地的需求，確保政府切實壟斷土地一級市場(圖1)。

2.2 實施土地儲備的目的

世界上各個國家都是根據其特定的目的引入土地儲備制度的，國情、經濟發展狀況、土地所有制情況等的差異都會影響本國的土地儲備法規及制度，例如瑞典，其引入土地儲備是為了收回政府的土地管理權，阻止移民狂潮，改善居民居住條件。而韓國則是為了滿足公共事業的發展，提高土地利用效率，積極引導城市健康發展。法國實行土地儲備則是因為國內土地投機情況嚴重，政府欲借助于土地收購儲備制度加強政府對于土地供應的管制。

圖1 城市土地儲備制度運行方式

在我國，城市土地儲備機制的建立是城市政府為培育和規范土地市場，盤活企業等存量土地資產，促進存量土地進入市場，優化土地資源配置，理順政府與企業等之間土地收益分配，有效解決土地無償使用制度下產生的諸多歷史遺留問題等而主動進行制度創新的產物，是政府加強壟斷城市土地供應新的政策工具，是政府調控城市土地市場、優化配置城市土地和保證國有土地資產保值增值的重要機制，我國實行土地儲備制度的目的主要體現在以下幾個方面:

2.2.1 實施土地供給總量控制，促進土地市場供需平衡

從新中國成立以后的相當長的一段時間里我國一直實行的是土地供應的雙軌制，出讓與劃撥并存，協議出讓與公開出讓并存，土地審批權限下放，結果導致的是土地的多頭供應及土地市場的極度混亂，土地使用審批程序非常不規范，全國與土地審批相關的違法行為屢禁不止并且有逐年上升的趨勢，為此，國務院在1992年11月下發了《關于發展房地產業若干問題的通知》，強調在深化土地使用制度改革的同時，加強出讓土地使用權的集中統一管理，提高土地的供應效率。

2.2.2 盤活存量土地資源，努力消化閑置土地

我國的土地資源極其缺乏而需求卻非常巨大，因此努力完善土地供應制度、增強土地的有效開發利用是一件利國利民的大事，但是目前我國存在著極其嚴重的浪費土地資源的現象，諸如開發商囤地靜待升值、炒賣地皮、或者為了規避相關法規的制裁而只開挖基坑卻不進行后續建設等，據統計，到2004年全國城鎮規劃范圍內閑置、空閑和批而未供的土地2637 km2，相當于現有城鎮建設用地總量的7.8%，其中房地產庫存土地達1000 km2，北京市當年開發商手中的土地有94 km2，為前一年全市開發土地面積的15倍。因此對于我國來說要解決目前的土地短缺問題最重要的并不是增加土地供應量，而是提高市場存量土地的利用效率。

2.2.3 積極探索土地出讓方式，確保城市土地保值增值

我國長期以來實行的土地“無償、無期限、無流動”的供給制度嚴重阻礙了土地市場的健康發展，土地的無償劃撥及流轉的不規范性使得大量的國有資產流失，政府并未從作為土地所有者的身份中獲益，土地儲備制度的建立增加了政府可供應土地的數量及定價的能力，通過有償出讓的方式還原了土地資源的市場價值，增加了政府的財政收入。

2.3 我國土地儲備制度的建立

土地儲備最早起源于1896年，當時荷蘭的阿姆斯特丹市在工商界的支持下購置土地儲備，以解決城市發展中的土地需求問題，我國土地儲備制度的建立可以分為三個階段:

2.3.1 試點階段

我國城市土地儲備起步較晚，20世紀80年代初，香港最早開始構建土地儲備制度。90年代中期，上海、深圳、杭州、青島、南通、武漢等城市在改革中率先試點。1996年8月，國內第一家土地儲備機構在上海市誕生。1997年8月，杭州啟動了土地儲備制度。

2.3.2 推廣階段

1999年6月，國土資源部轉發了《杭州市土地儲備實施辦法》和《青島市人民政府關于建立土地儲備制度的通知》，并向全國推廣兩地的土地儲備經驗。2000年10月底，全國絕大多數省(區、市)都紛紛建立起土地收購儲備機構，2001年國務院下發了《國務院關于加強國有土地資產管理的通知》(國發［2001］15號文);2002年5月，國家國土資源部發布了《招標拍賣掛牌出讓國有土地使用權規定》(國土資源部第11號令，2002年7月1日生效)。按照國務院關于“有條件的地方要試行土地收購儲備制度”的要求和國土資源部“擬用商業的土地必須通過拍賣或公開招標的方式出售”的規定，全國250多個城市開始陸續推行土地收購儲備制度，各地方結合本地實際情況陸續建立了相應的土地收購儲備機構——土地儲備中心，土地儲備中心負責對土地實行統一收購、統一儲備、統一規劃、統一開發、統一供應，嚴格控制供地總量。到2001年10月，全國已有1002個市(縣)建立了土地收購儲備制度，1604個市(縣)建立了重大事項集體決策制度，1435個市(縣)開展了土地使用權招標拍賣，截至2005年，全國已設立土地收購儲備機構1700余家，累計收購土地總面積超過1533 km2，投入收購土地總費用達1965億元。同時，通過土地開發整理，已使426 km2“生地”變為“熟地”，投入開發整理總費用達741億元。建立和完善我國的土地收購儲備制度已成為各級人民政府的一大要務，儲備土地已成為招、拍、掛方式出讓土地的主要來源。

2.3.3 正式實施階段

2004年10月21日，國務院《關于深化改革嚴格土地管理的規定》(國發［2004」28號)規定，必須正確處理保障經濟社會發展與保護土地資源的關系，嚴格控制建設用地增量，努力盤活土地存量，強化節約利用土地，深化改革，健全法制，統籌兼顧，標本兼治，進一步完善符合我國國情的土地管理制度。為此，很多城市開始成立土地儲備機構，城市土地儲備工作在全國迅速開展，各地開始探索適合本地區的土地儲備運行制度。截止2004年12月，全國成立了1700多家土地儲備機構。

3 我國城市土地儲備制度實施中存在的問題

雖然土地儲備制度一建立，就已經在全國大小城市得到推廣，并且取得了階段性成果。但是，在許多城市一哄而上實施土地儲備的過程中，也出現了一些比較突出的問題。

3.1 土地收購中的尋租問題

近些年來隨著我國經濟建設的步伐逐漸加快，建設用地短缺的問題也越來越突出，其直接后果就是地價的不斷上漲，因此作為土地收購儲備的具體執行者的各級地方政府很容易在處理土地資源的可持續利用與當前的土地收益之間的關系時出現短視行為，為了本屆政府的考核政績及土地收益，當屆政府可能會最大量征用土地，出現“寅吃卯糧”的現象，這樣，作為本屆政府和下一屆政府之間實際上可能存在著用地利益沖突的問題，即“一個城市的可征地范圍并不是可以無限制擴張的，本屆政府征用過多的土地，則下一屆以至以后各屆的土地征用都會受到影響，進而在地方政府土地收益關系中，在地方政府財政收入方面都會存在不同程度的影響。”尋租問題不僅僅表現在地方政府各屆執政者之間，同樣表現在政府和農村集體之間。已成為我國土地供應制度改革中出現的重要問題。

3.2 土地收購價格內涵不明確

在城市土地收購儲備制度的各環節中，收購或征用價格的確定是一個非常敏感的問題，因為收購價格牽涉著政府和被收購方之間的利益分配問題，其中對土地價格的理解又分兩種情況:一是土地原用途價格;二是土地規劃條件或土地最佳利用條件下的土地發展權價格。收購價格內涵界定主要是明確土地收購價內涵構成中應包括上述幾個部分，由于各城市制定的土地收購儲備制度實施辦法中均沒有明確給予界定，收購雙方對于收購價格確定存在巨大分岐。被收購方的要價通常分為兩種類型:一是按規劃用途開發預期收益的市場價格確定土地收購價格:二是以企業自身需要解決的問題，如職工安置、企業搬遷異地經營及債務處理等所需費用作為確定土地收購價格的依據。原則上希望以較高的價格被收購，而對于收購方政府或政府授權的執行機構(土地收購儲備中心則更多的是關注收購價格對出讓價格的影響和收購儲備過程中的資金平衡問題)原則上希望收購價格盡可能偏低，以能較好地控制土地一級市場價格，盡可能體現國有土地收益。收購方對土地收購價格的低期望價與被收購方對土地價格的高期望價，構成了土地收購儲備中難以調和的矛盾。目前國內比較典型的土地儲備模式大致有三種，其中政府主導型的南通模式被廣泛采用，在土地收購的價格問題上，政府利用其行政權力強行定價，被收購者不具有與政府就價格進行平等協商的權利，雖然這種方式的實施效果較好但是卻損害了土地原持有人的收益權，如何合理確定收購價格已成為了我國土地儲備制度尚需完善的一個方面。

3.3 土地補償形式單一，補償內容不合理

土地收購過程中，土地征地補償形式單一，短期行為嚴重。土地被征用后，農民一般由村集體經濟組織采取一次性補償一定費用的方式進行安置，沒有從提高失地農民“造血”功能，幫助提高農民素質、拓寬農民就業渠道上下功夫。而且，由于土地補償與農村社會保障制度脫節，沒有從農民的生存和發展上思考。短期內失地農民暫不會存在生計問題，但從長遠看，一些適應性較差，勞動技能差的農民將會出現因失地致貧，由于征地補償的內容不合理，扭曲了征地補償的機理，從而產生新的社會問題。這樣的征地補償辦法，難以保證失地農民維持過去的生活水準。

3.4 城市土地儲備的資金支持體系不健全

價值高昂是土地商品的一大特性，這就決定了土地商品的每一次交易都需要大量資金，因而城市土地儲備制度的啟動及實施都需要巨額資金。在城市土地征購中，儲備機構需要通過征用、收購、置換、轉制、到期回收等方式，從分散的土地使用者手中，把土地集中起來。無論是征用農地還是收購城市土地都需要土地儲備中心墊付大量資金，才能把土地納入儲備體系。土地儲備中心在啟動階段需大量的資金，否則土地儲備量就會偏小，對土地市場難以發揮充分的調節作用。因此，城市土地儲備制度的運轉需要充足的資金。而建立城市土地儲備制度的目的之一，就是要對土地儲備中心集中起來的土地統一進行直接或間接的房屋拆遷、土地平整、基礎設施配套等一系列前期開發工作，盡快使“生地”變成“熟地”，在這一過程中，同樣需要政府投入相當數目的資金。另一方面，土地儲備要根據土地出讓年度計劃，有計劃地投入市場，從而實現對土地市場的調節。當土地儲備不能馬上投入市場時，政府保有土地就會產生持有成本，積壓資金，降低資金的流動性，其中的銀行貸款還需支付高額的利息，土地儲備中心要繼續收購土地就要追加大筆的資金。也就是說，在土地儲備維持階段，政府也需充足資金，否則將影響到土地儲備的保有期限，降低土地儲備制度的調控力度。因此城市土地儲備制度的實際運作需要大量資金加以支撐。例如，杭州市截至2000年底收購規模已達到50億元，

實際上，大多數地方政府都面臨財政吃緊的狀況，政府的財政撥款相當有限。從國內各城市情況來看，啟動資金杭州市為4000萬元，溫州市為3000萬元，青島市、武漢市、馬鞍山市均為2000萬元，廈門市1200萬元，嘉興市為500萬元，這對于土地儲備所需的巨額資金來說，真可謂杯水車薪。由于我國的土地儲備制度才剛剛起步，各土地儲備機構都沒有很厚實的“家底”和“本錢”，無法滿足土地儲備所需的巨額資金，影響了土地儲備工作的發展。

雖然我國各城市的發展水平不大一樣，各城市的土地儲備制度也有差異，但是各城市的土地儲備機構的資金來源主要有三種:一是政府財政撥款，二是商業銀行貸款，三是自籌資金(圖2)。

圖2 城市土地儲備資金構成

土地儲備資金融資渠道的單一性限制了這種制度在全國的推廣，也限制了政府的土地收購數量以及對土地市場的調控能力，加重了政府的財政負擔，使得土地儲備制度很難達到一個渠道進水(政府統一征用、收購和回收土地)，一個池子蓄水(政府統一儲備土地)， 一個龍頭放水(政府統一供地)的實施效果。因此不斷探索和完善融資渠道，降低土地儲備成本，建立長效融資機制是當前土地供應制度改革中急需解決的一個問題。

城市土地收購儲備制度建立后，政府通過抓“土地收購權”和“土地批發權”，抓土地和資金兩個要素，加強了對市區土地供應和土地市場調控的能力，但是由于我國土地儲備機制建立時間短，又缺乏可借鑒的經驗，加之我國長久以來實行的土地無償劃撥制度形成的大量產權不明的存量土地，使得土地收購面臨著許多困難，土地儲備制度的實施目前在我國還處于探索階段，因此必然會出現許多問題，而不斷探索和完善與儲備制度相配套的拆遷安置、征地補償、收購定價制度則是發揮土地儲備制度作用的前提條件。

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