地方立法準(zhǔn)備階段民意參與機(jī)制之思考

楊維立

在2011年各地召開的人大會(huì)議上，如何提高地方立法質(zhì)量再次成為代表們關(guān)注的焦點(diǎn)。如，上海市十三屆人大四次會(huì)議共收到代表10人以上聯(lián)名提出的議案68件，其中針對(duì)地方立法工作提出的議案有28件，占全部議案的41%。上海市人大常委會(huì)主任劉云耕說，以“立良法”推動(dòng)“行善治”，進(jìn)一步發(fā)揮地方人大作用，提升城市法治化建設(shè)水平。一次次立法創(chuàng)新也折射出立法者思路的調(diào)整：更加注重立法的質(zhì)量和實(shí)效，將有限的立法資源用在刀刃上，切實(shí)做到地方立法“不貪大、不湊數(shù)、重管用”。無獨(dú)有偶，廣東省人大常委會(huì)主任歐廣源在參加人大會(huì)議湛江團(tuán)分組審議時(shí)表示：“兵不在多而在精，將不在勇而在謀”，“建設(shè)‘法治廣東，必須立法要良、執(zhí)法要嚴(yán)、司法要公、違法要究、普法要廣。寧可一年只立一兩個(gè)‘良法，也不要為了充數(shù)量，立出‘惡法 。”

地方立法，就是由有權(quán)的地方權(quán)力機(jī)關(guān)和行政機(jī)關(guān)依照法定的權(quán)限和程序制定規(guī)范性法律文件的活動(dòng)。地方立法的主體包括各省、自治區(qū)、直轄市，各省、自治區(qū)人民政府所在地的市，以及國務(wù)院批準(zhǔn)的較大市的人大及其常委會(huì)以及人民政府。眾所周知，地方立法是中國特色社會(huì)主義法律體系的重要組成部分。相對(duì)國家立法而言，地方立法具有從屬性、執(zhí)行性、補(bǔ)充性、探索性等特點(diǎn)，它在地方經(jīng)濟(jì)、政治、文化、社會(huì)建設(shè)以及地方事務(wù)管理等方面發(fā)揮著重要作用。改革開放以來，尤其是近年來我國各地地方立法工作取得了明顯成效，為經(jīng)濟(jì)發(fā)展社會(huì)進(jìn)步提供了有力的制度保障，也為國家立法積累了許多寶貴的經(jīng)驗(yàn)，在全面落實(shí)依法治國基本方略過程中凸顯了殊為重要的價(jià)值，發(fā)揮了不可替代的積極職能。如今中國特色社會(huì)主義法律體系已經(jīng)形成。截至2010年底，我國已制定現(xiàn)行有效法律237件，行政法規(guī)690多件，地方性法規(guī)8600多件，涵蓋社會(huì)關(guān)系各個(gè)方面的法律部門已經(jīng)齊全，各法律部門中基本的主要的法律已經(jīng)制定出來，法律法規(guī)相互配套，法律體系內(nèi)部總體科學(xué)統(tǒng)一。這也就意味著社會(huì)主義法律體系建設(shè)面臨著全面提升，對(duì)地方立法工作無疑提出了更高的要求。吳邦國委員長(zhǎng)指出：我們的法律體系雖然已經(jīng)形成，但本身并不是完美無缺的，這當(dāng)中既有一些現(xiàn)行法律需要修改的問題，也有部分配套法規(guī)急需制定的問題，還有個(gè)別法律尚未出臺(tái)的問題，這主要是由于立法條件尚不成熟、各方面的認(rèn)識(shí)不盡一致，需要在實(shí)踐中繼續(xù)探索，積累經(jīng)驗(yàn)。總之，立法工作只能加強(qiáng)不能削弱。

提高地方立法質(zhì)量，增強(qiáng)地方立法實(shí)效是一項(xiàng)重大系統(tǒng)工程。其中，民意參與是不可或缺的重要因素。立法法第五條規(guī)定：“立法應(yīng)當(dāng)體現(xiàn)人民的意志，發(fā)揚(yáng)社會(huì)主義民主，保障人民通過多種途徑參與立法活動(dòng)。”黨的十七大報(bào)告首次把民主理念擴(kuò)展到“從各個(gè)層次、各個(gè)領(lǐng)域擴(kuò)大公民有序政治參與”的新高度。提出“從各個(gè)層次、各個(gè)領(lǐng)域擴(kuò)大公民有序政治參與”，“保障人民的知情權(quán)、參與權(quán)、表達(dá)權(quán)、監(jiān)督權(quán)”。民意參與地方立法主要包括兩個(gè)層面的含義：首先是表面性、功能性和制度性層面的，也就是公眾參與作為一項(xiàng)具體制度對(duì)立法的作用；其次是本質(zhì)性、價(jià)值性和憲政層面的，也就是對(duì)立法權(quán)的約束、控制以及再分配作用。

2011年1月24日，全國人大常委會(huì)委員長(zhǎng)吳邦國在形成中國特色社會(huì)主義法律體系座談會(huì)上提出：要積極探索公眾有序參與立法的途徑和形式……努力提高立法調(diào)研的針對(duì)性和實(shí)效性，不斷完善公布法律草案的工作機(jī)制，建立健全采納公眾意見的反饋機(jī)制，積極回應(yīng)社會(huì)關(guān)切，切實(shí)增強(qiáng)公眾參與立法的實(shí)效，使立法過程成為普法過程。擴(kuò)大公眾的參與程度，推進(jìn)地方立法的民主化進(jìn)程，正是各地人大常委會(huì)積極探索和努力破解的課題。地方立法準(zhǔn)備階段，一般是指地方立法在提出法案前所進(jìn)行的有關(guān)立法活動(dòng)階段。其內(nèi)容主要有兩項(xiàng)：一是地方性法規(guī)的立項(xiàng)（包括立法規(guī)劃與計(jì)劃），二是地方性法規(guī)草案的起草。“立法的準(zhǔn)備程序，雖然處于正式立法程序之外，但是在我國往往決定了眾多立法的命運(yùn)，也就是說在一項(xiàng)立法正式提交審議之前其命運(yùn)就已基本被定奪。正因?yàn)槿绱耍⒎?zhǔn)備程序在我國逐漸獲得了相對(duì)獨(dú)立的價(jià)值和地位”[1]。在立法準(zhǔn)備階段，我們期待民意參與機(jī)制通過創(chuàng)新，持續(xù)給力，為出臺(tái)高質(zhì)量的地方法規(guī)質(zhì)量夯實(shí)基礎(chǔ)。

優(yōu)化立法項(xiàng)目，需公開征求立法建議，還需完善反饋激勵(lì)機(jī)制

盧梭曾說過：“明智的創(chuàng)制者并不從制定良好的法律本身著手，而是要事先考察一下他要為之而立法的那些人民是否適于接受那些法律。”根據(jù)民主理論，“參與代表有著確定目標(biāo)及對(duì)所有社會(huì)問題選擇手段的過程”[2]。地方立法項(xiàng)目通過公眾參與來確定，必然會(huì)最大限度地分配社會(huì)的利益，以符合公眾的需要和愿望。“較高水平的政治參與常常導(dǎo)致國民產(chǎn)品更平等的分配。”[3]公眾參與立法程度的高低與效能的優(yōu)劣已成為現(xiàn)代社會(huì)衡量一個(gè)國家民主化水平的尺度。正如英國學(xué)者戴維·赫爾德所言:“當(dāng)公民享有一系列允許他們要求民主參與并把民主參與視為一種權(quán)利的時(shí)候，民主才是名副其實(shí)的民主。”[4]近幾年來，一些享有立法權(quán)的地方人大常委會(huì)和人民政府在編制立法規(guī)劃、計(jì)劃過程中，為了使立法決策與本地改革發(fā)展決策相適應(yīng)，通過各種形式向社會(huì)廣泛征集立法項(xiàng)目建議，與公眾形成良性互動(dòng)，努力使地方法規(guī)真正反映廣大群眾的意見，切實(shí)解決群眾關(guān)心的問題。比如，2005年以來，安徽省人民政府法制辦公室已連續(xù)6次向社會(huì)公開征集立法項(xiàng)目建議，實(shí)行“開門立法”，其中有20多個(gè)公民立法項(xiàng)目建議被采納。貴州省貴陽市十一屆人大常委會(huì)第一次會(huì)議通過了未來5年的17項(xiàng)立法項(xiàng)目，包括《貴陽市水庫管理辦法》在內(nèi)的10項(xiàng)由市民提出的立法建議占其中的一半強(qiáng)。四川省人大常委會(huì)對(duì)向社會(huì)公開征集到的411條立法建議進(jìn)行了初步篩選，有9項(xiàng)被列入2003年立法計(jì)劃建議項(xiàng)目。

安徽省從2006年開始，實(shí)施立法建議公開有獎(jiǎng)?wù)骷伴_門立法”已從部門提草案、審議過程聽民意的階段走向立法源頭聽建議（據(jù)《新華每日電訊》）。令人印象至深的一個(gè)典型是，2008年，一位名叫姜廣元的農(nóng)村婦女獲得了安徽省政府立法建議獎(jiǎng)證書和獎(jiǎng)金，她的一項(xiàng)立法建議被列入安徽省地方法規(guī)立法計(jì)劃。據(jù)介紹，55歲的姜廣元以務(wù)農(nóng)為生，這兩年除種承包地外，還在一個(gè)小區(qū)兼職保潔工作。有著高中文化程度的她喜歡讀書看報(bào)、關(guān)心時(shí)事。當(dāng)她在報(bào)紙上看到省政府向社會(huì)公開征集2007年度立法項(xiàng)目建議后，便向法制部門提出了3項(xiàng)立法建議。其中，關(guān)于加強(qiáng)職業(yè)技術(shù)教育的立法建議很快被采納，安徽省政府將制定職業(yè)技術(shù)學(xué)校促進(jìn)辦法列入2007年底地方性法規(guī)立法計(jì)劃。這條立法建議也因有采用價(jià)值、實(shí)用性強(qiáng)，被評(píng)上安徽省立法建議獎(jiǎng)。

提倡什么，反對(duì)什么，具有價(jià)值導(dǎo)向。但是這個(gè)“導(dǎo)向”又須和“價(jià)值”鏈接起來才會(huì)充分地體現(xiàn)“導(dǎo)向”，才能真正地產(chǎn)生“導(dǎo)向”。姜廣元是一位普通的農(nóng)村婦女，來自民間。她并非專業(yè)人士，甚至文化程度也不是太高。但她具有強(qiáng)烈的公民意識(shí)，且為民主法治建設(shè)作出了積極貢獻(xiàn)，她獲得省政府的立法建議獎(jiǎng)，更具說服力、感召力、震撼力，更能有效地打動(dòng)人、鼓舞人、激勵(lì)人。

我們說，立法機(jī)關(guān)（部門）的力量畢竟是有限的，而民間智慧無窮。確定立法項(xiàng)目，不僅需要立法機(jī)關(guān)（部門）自身作出不懈的努力，而且，需要樹立機(jī)關(guān)（部門）和公民之間建立長(zhǎng)效合作機(jī)制。常言道:“三個(gè)臭皮匠勝似一個(gè)諸葛亮。”民間有高人，基層有真知。加之“當(dāng)局者迷，旁觀者清”。如果各行各業(yè)的熱心群眾從不同的角度，為立法出謀劃策，他們的熱心建議給立法部門以啟發(fā)，他們的獨(dú)特觀點(diǎn)為立法工作提供捷徑，他們的真知灼見為立法夯實(shí)堅(jiān)定基礎(chǔ)，就能不斷提高立法水平和立法質(zhì)量，進(jìn)而，實(shí)現(xiàn)立法科學(xué)化、民主化。

完善立法的準(zhǔn)備程序，當(dāng)務(wù)之急是需要建立制度化的利益表達(dá)和凝聚機(jī)制。現(xiàn)實(shí)中，我國地方立法的民眾參與程度較低，公開性還不理想，一些地方人大在立法選項(xiàng)方面雖然做了大量工作，進(jìn)行了一些有益的探索，但有的地方人大常委會(huì)雖然注重征集公民立法建議，但征集活動(dòng)往往不見下文。

為此，我們首先希望各地人大常委會(huì)建立健全一套制度化的反饋機(jī)制，定期將公民的立法建議進(jìn)行總結(jié)整理、統(tǒng)計(jì)分析，詳細(xì)報(bào)告公民立法建議的采納情況，公開回復(fù)某些熱點(diǎn)難點(diǎn)問題，這樣才能形成良性互動(dòng)。也就是說，為了避免公民的立法建議留言石沉大海，防止公民參與互動(dòng)的熱情遭到冷遇。對(duì)于公民署名提出立法建議的，無論其建議是否被采納，都有必要做到件件有回音，并以人大常委會(huì)的名義表示感謝。立法項(xiàng)目形成之后應(yīng)當(dāng)及時(shí)在媒體或者官方網(wǎng)站上公布，讓市民參與修改、完善，以立法為民為指導(dǎo)，讓“官念”與“民意”在立法計(jì)劃制訂過程中，通過合理碰撞之后融合起來。

其次，逐步建立公開征集立法項(xiàng)目建議的激勵(lì)機(jī)制，激發(fā)公民的參與熱情，進(jìn)一步調(diào)動(dòng)公民提出立法建議的積極性。對(duì)于公民提出的立法項(xiàng)目建議，地方人大常委會(huì)應(yīng)組織論證、評(píng)選，并擇優(yōu)選用。公民提出的法規(guī)草案或重要修改意見一經(jīng)選用，應(yīng)給予一定的物質(zhì)獎(jiǎng)勵(lì)。這樣，使熱心的公民感受到榮耀，帶來了精神層面上的滿足和享受。所產(chǎn)生的示范效應(yīng)，則可以調(diào)動(dòng)更多的人參與管理社會(huì)事務(wù)的積極性、主動(dòng)性和創(chuàng)造性。從而，營造濃烈氛圍，形成良性循環(huán)，深化人民當(dāng)家作主意識(shí)，實(shí)現(xiàn)立法與民意的良性互動(dòng)。

起草法律草案需引入社會(huì)力量，還需形成競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制

記得在2008年1月，廣東省人大十屆一次會(huì)議進(jìn)行小組討論時(shí)，該省人大代表袁志敏提出，立法起草工作可否進(jìn)行“招投標(biāo)”？此言一出，語驚四座，引起了廣泛爭(zhēng)議。在筆者看來，引入第三方負(fù)責(zé)草案起草的方向無疑是十分正確的。正如北京大學(xué)政府管理學(xué)院徐湘林副教授所言，在立法過程中，由于提出者是政府部門，在制定過程中，參與最多的也是有關(guān)部門，這樣極易導(dǎo)致法規(guī)本身的偏向性。從這個(gè)意義上說，引入第三方，利用經(jīng)濟(jì)利益和榮譽(yù)來激勵(lì)社會(huì)力量參與起草法律草案，對(duì)于避免部門利益、地方利益和填補(bǔ)法律漏洞而言，具有積極意義。

事實(shí)上，引入社會(huì)力量參與起草法規(guī)草案，一些地方已作出了積極的探索。比如，2010年5月，寧夏回族自治區(qū)人大常委會(huì)首次將法規(guī)草案委托社會(huì)力量起草。據(jù)悉，自治區(qū)人大法制委員會(huì)和常委會(huì)法制工作委員會(huì)通過專門研究，選定代表提出的《寧夏回族自治區(qū)家政服務(wù)管理?xiàng)l例（草案）》，委托寧夏某律師集團(tuán)起草。該律師集團(tuán)將組織12名專業(yè)性強(qiáng)、能力突出的律師，力爭(zhēng)3個(gè)月內(nèi)完成起草工作（據(jù)《寧夏日?qǐng)?bào)》2010年5月7日）。又如，2010年9月27日，遼寧省十一屆人大常委會(huì)第十九次會(huì)議審議《遼寧省市場(chǎng)中介組織管理?xiàng)l例（草案）》。據(jù)了解，該《條例（草案）》由省人大法制委員會(huì)委托第三方——省地方立法研究會(huì)起草。省人大法制委員會(huì)相關(guān)負(fù)責(zé)人介紹，省人大常委會(huì)開展地方立法工作以來，采用委托立法的形式尚屬首次（據(jù)《華商晨報(bào)》2010年9月29日）。正如遼寧同方律師事務(wù)所律師常斌所言，此舉能夠有效防止部門利益通過立法不適當(dāng)?shù)財(cái)U(kuò)大部門職權(quán)，與民爭(zhēng)利，積極意義毋庸贅言。在筆者看來，人大常委會(huì)委托第三方立法，不僅是一個(gè)有益的嘗試，而且從發(fā)展趨勢(shì)的角度看，更應(yīng)該成為一條重要的立法途徑。

不過，通過對(duì)各地委托社會(huì)力量起草法規(guī)草案案例進(jìn)行認(rèn)真實(shí)證分析后，筆者發(fā)現(xiàn)，或許因?yàn)椤懊^過河”的緣故，其中仍存在這樣那樣的不足，有諸多需要進(jìn)一步完善之處。首要的問題在于，這種 “一對(duì)一”的委托立法形式，怎樣確保委托的公平公正，如何優(yōu)化草案起草質(zhì)量，仍然是繞不過去的話題。或許會(huì)產(chǎn)生“相馬”的負(fù)面效應(yīng)。比如，根據(jù)“伯樂”的好惡選馬，人為因素明顯。除了受托單位，其他社會(huì)機(jī)構(gòu)即使熱情再高，優(yōu)勢(shì)再多，也將失去起草立法草案的可能性。對(duì)受托單位而言，“無競(jìng)爭(zhēng)則惰性生”，這是被無數(shù)實(shí)踐證明了的一條真理。采用這種“相馬式”委托立法，結(jié)果可能會(huì)差強(qiáng)人意，甚至面臨著失敗的風(fēng)險(xiǎn)。萬一他們起草的草案不被立法機(jī)關(guān)接受，草案起草工作將何去何從？這些都是值得關(guān)注的。筆者這樣說并非信口開河。有例為證，2002年11月1日正式實(shí)施的《重慶市物業(yè)管理?xiàng)l例》，開了律師起草地方法規(guī)之先河。不過，這也是一次尷尬的嘗試。律師們起草的法案送交立法機(jī)關(guān)后，被“推倒重來”，又回到了“部門立法”的老路上。最終通過的《重慶市物業(yè)管理?xiàng)l例》，與律師們最初擬定的草案相比，已是“面目全非”。 這個(gè)極端的例子表明，委托社會(huì)力量起草法規(guī)草案雖好，但我們卻不能回避失敗風(fēng)險(xiǎn)。

在受托方“只此一家，別無分店”的背景下，最終的結(jié)果無非是三種：一是立法草案的質(zhì)量很高，贏得立法機(jī)關(guān)的好評(píng)和認(rèn)可；二是草案的質(zhì)量一般，打分的話也只有60分上下，“用”還是“不用”，遂成令人頭疼的問題；三是受托方雖盡心盡力，但起草的草案差強(qiáng)人意，被人大徹底否定，需要“從頭再來”，誤時(shí)又誤事。我們說，第一種狀態(tài)無疑將成為主流，但后兩種狀態(tài)出現(xiàn)的可能性也不能低估。讓人擔(dān)憂的是，因?yàn)椤爸淮艘患遥瑒e無分店”。 難免會(huì)有一些受托方產(chǎn)生“皇帝女兒不愁嫁”的錯(cuò)覺，起草草案時(shí)并未充分發(fā)揮自身優(yōu)勢(shì)，貢獻(xiàn)全部力量，甚至應(yīng)付了事。因?yàn)闊o競(jìng)爭(zhēng)則惰性生，這是被無數(shù)實(shí)踐證明了的一條真理。

其實(shí)，立法工作本身就是一個(gè)博弈的過程，博弈的結(jié)果，應(yīng)該是最權(quán)威、 最理性、 最能代表和反映人民群眾的意志和利益的。在筆者看來，委托立法除了需要人大常委會(huì)通過競(jìng)爭(zhēng)確定誰是起草者，還應(yīng)對(duì)各起草者的草案質(zhì)量開展競(jìng)爭(zhēng)。其中的道理并不高深。或許競(jìng)爭(zhēng)不能解決所有問題，但至少，對(duì)人大常委會(huì)來說，有比較才會(huì)有感受，有比較才會(huì)有鑒別。在這方面，“徐州模式”或許可以給我們帶來有益啟示：2009年3月12日，江蘇省徐州市人大常委會(huì)有關(guān)部門負(fù)責(zé)人分別與中國礦業(yè)大學(xué)文法學(xué)院、市中級(jí)人民法院研究室、江蘇盛儀律師事務(wù)所的負(fù)責(zé)人簽訂了法規(guī)草案委托調(diào)研、起草協(xié)議，將備受社會(huì)關(guān)注的《徐州市市區(qū)利用非商業(yè)用房從事經(jīng)營活動(dòng)若干規(guī)定（草案）》委托給3家單位調(diào)研、起草。在筆者看來，徐州市在委托立法過程中，對(duì)各“版本”的起草草案質(zhì)量開展競(jìng)爭(zhēng)之舉，實(shí)屬難能可貴。但問題在于，憑什么確定這三家單位？徐州市沒有通過公平競(jìng)爭(zhēng)確定受托單位，似乎有點(diǎn)“重結(jié)果、輕過程，重實(shí)體、輕程序”。此外，審判機(jī)關(guān)參與起草立法草案，主體是否合適也有待商榷。

相對(duì)而言，“賽馬式”委托立法無疑具有以下優(yōu)點(diǎn)：一是擴(kuò)大了立法機(jī)關(guān)的選擇權(quán)。所謂“有比較才有鑒別”，人大常委會(huì)可以在獲得每一家的“作品”之后，結(jié)合實(shí)際，綜合各方的情況，尋求最佳草案。二是增強(qiáng)了受托單位之間的競(jìng)爭(zhēng)。受托單位作為第三方，發(fā)起立法調(diào)查，并且寫出較為規(guī)范的法律草案文本，向人大常委會(huì)或者人大代表“推銷”。 “是騾子是馬，拉出去遛遛”。其起草的草案能否得到立法機(jī)關(guān)的認(rèn)可，將直接反映出各起草單位的水平、草案質(zhì)量及對(duì)立法所做的貢獻(xiàn)。這樣一來，各受托單位“不用揚(yáng)鞭自奮蹄”，它們一定會(huì)想方設(shè)法，挖掘潛能，盡最大努力提高草案質(zhì)量。由此所形成的良好氛圍，為形成更開放的立法模式創(chuàng)造有利條件。

對(duì)于引入社會(huì)力量起草法規(guī)草案，筆者建議：首先，人大常委會(huì)應(yīng)一步解放思想，創(chuàng)新觀點(diǎn)。對(duì)委托立法項(xiàng)目，事先要通過媒體進(jìn)行廣泛宣傳發(fā)動(dòng)，廣發(fā)“英雄帖”，并勇于打破地域、行業(yè)等方面的限制，以海納百川的胸懷歡迎、鼓勵(lì)社會(huì)各方面的力量參與其中。通過招投標(biāo)等方式，公開、公平、公正地確定兩家以上草案起草單位，切實(shí)改變受托方靠研究指定，“只此一家”的現(xiàn)狀。其次，在起草者完成草案后，人大常委會(huì)有關(guān)部門應(yīng)組織召開論證會(huì)、聽證會(huì)，通過起草人陳述、回答評(píng)委詢問、各起草人相互辯論等程序，將各草案的利弊長(zhǎng)短充分地展示在評(píng)委面前。評(píng)委們比較甄別，作出判斷。最終，分清優(yōu)劣，使最優(yōu)“作品”脫穎而出。在此基礎(chǔ)上，人大常委會(huì)有關(guān)部門再借鑒其他草案的優(yōu)點(diǎn)，認(rèn)真聽取各方面特別是基層群眾的意見，兼收并蓄，形成比較成熟的草案，供人大常委會(huì)審議。再次，開展起草草案質(zhì)量競(jìng)爭(zhēng)，將各草案的質(zhì)量與補(bǔ)助（獎(jiǎng)金）金額的多少直接“掛鉤”。這樣才能給受托各方制造“狼來了”、“鯰魚效應(yīng)”的外部壓力，賦予其源源不斷的內(nèi)在活力。果如此，恐怕不用督促，他們就會(huì)自己主動(dòng)想辦法提高草案水平。

地方法規(guī)草案，需接受公眾挑刺，還需“預(yù)評(píng)估”機(jī)制

全國人大常委會(huì)委員長(zhǎng)吳邦國2011年1月24日在人民大會(huì)堂金色大廳召開的形成中國特色社會(huì)主義法律體系座談會(huì)上指出：“堅(jiān)持走群眾路線，深入推進(jìn)科學(xué)立法、民主立法，不斷擴(kuò)大公民對(duì)立法的有序參與，充分發(fā)揮人大代表在立法中的作用，通過公布法律法規(guī)草案和舉行立法座談會(huì)、論證會(huì)、聽證會(huì)等多種形式，廣泛聽取各方面意見尤其是基層群眾的意見，切實(shí)做到集思廣益、凝聚共識(shí)，使我們制定的法律法規(guī)充分體現(xiàn)人民群眾的共同意愿，增強(qiáng)法律法規(guī)貫徹實(shí)施的群眾基礎(chǔ)。”

地方性法規(guī)的內(nèi)容不但要合法，而且須適當(dāng)。適當(dāng)性是對(duì)地方性法規(guī)更高層面的要求。地方法規(guī)草案的質(zhì)量如何？有沒有漏洞和缺陷，基層群眾的感受最深，也最有發(fā)言權(quán)，也最有資格“品頭論足”。令人欣慰的是，近年來，各地地方法規(guī)草案都能通過媒體公開，接受公眾“挑刺”，已漸成慣例。通過新聞媒體和政府網(wǎng)站公開征求社會(huì)各界的意見和建議；對(duì)一些專業(yè)性、技術(shù)性和創(chuàng)新性較強(qiáng)的立法項(xiàng)目，要請(qǐng)有關(guān)專家進(jìn)行研究論證或進(jìn)行聽證，理當(dāng)形成制度，理當(dāng)成為慣例，而非權(quán)宜之計(jì)。一個(gè)成功的案例是：2004年，北京8位普通市民曾否決掉一項(xiàng)已形成草案的立法動(dòng)議。據(jù)介紹：北京市“外地建筑企業(yè)在京施工監(jiān)督管理規(guī)定”的草案于2003年7月公開向社會(huì)征求意見，先后有8位市民致信法制辦，明確表示反對(duì)這份草案。北京市政府在認(rèn)真論證后認(rèn)為，市民所提意見中肯、合理，并據(jù)此撤銷了這項(xiàng)由行政部門提出的立法動(dòng)議。我們期盼，這種良性的互動(dòng)能形成制度，變偶然為必須，最大程度地摒棄劣質(zhì)的草案、問題條款。

從這個(gè)角度來看，通過媒體公布法規(guī)草案，征求公眾意見，當(dāng)然是需要的，但僅此仍然不夠，把立法的參與權(quán)還給公民，還應(yīng)當(dāng)拓寬和增強(qiáng)民意參與的廣度和力度。比如，進(jìn)行民意調(diào)查。民意調(diào)查是運(yùn)用系統(tǒng)性、科學(xué)性、定量性的步驟，迅速、準(zhǔn)確地收集公眾對(duì)公共事務(wù)的意見的社會(huì)活動(dòng)。它作為現(xiàn)代民主的政治工具，具有廣泛、專業(yè)、規(guī)范等顯著特點(diǎn)。有學(xué)者將國外的民意調(diào)查看做是公共輿論的“晴雨表”。公共輿論作為國外政府決策“風(fēng)向標(biāo)”。甚至有人稱民意調(diào)查“為人們確立了一盞‘立法指路明燈”。立法工作要想增強(qiáng)基層群眾的“話語權(quán)”，同樣應(yīng)當(dāng)借助現(xiàn)代科技手段，點(diǎn)亮民意調(diào)查這盞“指路明燈”，為立法最大程度地體現(xiàn)民意提供有力的參考依據(jù)。

客觀來看，民眾的認(rèn)知程度不同，部分民意可能有非理性成分。因此，有人擔(dān)心，民意可能影響甚至誤導(dǎo)立法機(jī)關(guān)的正確判斷。事實(shí)上，如果立法機(jī)關(guān)能夠保持誠心，尊重科學(xué)，是能夠找到民意的主流的，而且也能做到立法與民意的主流保持一致。退一步講，就算立法機(jī)關(guān)“力排眾議”，也有必要知道“眾議”的究竟是什么，百分比是多少。美國輿論統(tǒng)計(jì)學(xué)家和民意測(cè)驗(yàn)的創(chuàng)始人喬治·霍勒斯·蓋洛普認(rèn)為，隨機(jī)性是民意調(diào)查的基礎(chǔ)，只有真正隨機(jī)地選擇被提問的人，才能確保每一個(gè)人都有機(jī)會(huì)被提問，也就確保了提問結(jié)果能真正反映公眾的民意。從這個(gè)角度出發(fā)，筆者希望立法機(jī)關(guān)開展民意調(diào)查，最好委托社會(huì)上的專業(yè)機(jī)構(gòu)作為第三方對(duì)民意進(jìn)行調(diào)查統(tǒng)計(jì)，以提高調(diào)查結(jié)論的公信力和說服力。

據(jù)介紹，香港每提出一項(xiàng)法律，提交立法會(huì)審議的時(shí)候，一定要提供財(cái)政編制的評(píng)估，還要評(píng)估公民、輿論的反應(yīng)和可持續(xù)發(fā)展的情況，以及是否可以長(zhǎng)期維持這個(gè)政策。香港的立法經(jīng)驗(yàn)值得我們借鑒。近年來，隨著民主法治進(jìn)程的加快，各地地方立法工作日益活躍。一些地方性法規(guī)不僅存在部門利益、地方利益法制化現(xiàn)象，而且，質(zhì)量不高、不計(jì)成本、效益低下的問題也日漸突出。對(duì)此，引入法規(guī)草案預(yù)評(píng)估機(jī)制——“預(yù)評(píng)估”機(jī)制不失為一項(xiàng)行之有效的應(yīng)對(duì)舉措——通過審議前的充分調(diào)研和論證法律草案實(shí)施的可行性、可操作性和針對(duì)性，以及實(shí)施的能力；立法目的的實(shí)現(xiàn)程度，幫助人大常委會(huì)科學(xué)地決策法規(guī)的立與不立，有效阻止部門利益法制化，并為立法做好充分的準(zhǔn)備，預(yù)防立法“先天不足”，可謂好處多多。

立法后評(píng)估，是指評(píng)估主體依照法定權(quán)限和程序，通過若干方法，對(duì)頒布實(shí)施一定期間的法律或法規(guī)的協(xié)調(diào)性、可操作性和有效性等，進(jìn)行分析評(píng)價(jià)的一種活動(dòng)。立法后評(píng)估是立法工作的繼續(xù)和延伸，是提高立法質(zhì)量的重要環(huán)節(jié)。

吳邦國委員長(zhǎng)指出：“地方立法在堅(jiān)持立法工作總的指導(dǎo)思想和原則的基礎(chǔ)上，還應(yīng)堅(jiān)持三條原則，這就是堅(jiān)持與憲法和法律不抵觸的原則、堅(jiān)持具有地方特色和時(shí)代精神的原則、堅(jiān)持增強(qiáng)可操作性的原則。”目前北京、上海、浙江等省市人大常委會(huì)推行立法后評(píng)估制度，顯然是個(gè)進(jìn)步。不過，從內(nèi)容上講，對(duì)地方立法的評(píng)價(jià)應(yīng)包含事前評(píng)估和事后評(píng)估。事前評(píng)估要求對(duì)地方性法規(guī)形成明確的預(yù)期目的，依照“不抵觸、有特色、可操作”的原則，對(duì)其執(zhí)行中可能發(fā)生的問題有充分估計(jì)并準(zhǔn)備應(yīng)對(duì)措施，對(duì)法規(guī)進(jìn)行成本收益分析；事后評(píng)估要求對(duì)法律的執(zhí)行結(jié)果進(jìn)行監(jiān)督、評(píng)價(jià)，比較與預(yù)期目的之間的差異，為法規(guī)調(diào)整準(zhǔn)備事實(shí)依據(jù)。我們說，立法后評(píng)估固然是必需的，但畢竟是事后的忙活。而事前評(píng)估則是從源頭抓起，防患于未然。相對(duì)而言，“預(yù)評(píng)估”來得更重要。我們希望各地立法機(jī)關(guān)在搞好事后評(píng)估的基礎(chǔ)上，學(xué)習(xí)借鑒香港的做法，也能實(shí)行事前評(píng)估，善于“治未病”，且實(shí)現(xiàn)常態(tài)化、制度化。

俞可平先生在《民主是個(gè)好東西》一文中表示：“推進(jìn)民主政治，需要精心的制度設(shè)計(jì)和高超的政治技巧。”我們期盼地方立法從源頭性基礎(chǔ)性工作開始，從制度改革的系統(tǒng)性出發(fā)，結(jié)合本地經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展“十二五”規(guī)劃，進(jìn)一步完善規(guī)則設(shè)計(jì)、規(guī)范程序，使得民意可通過機(jī)制的“過濾”滲透到?jīng)Q策過程，認(rèn)真做好地方立法的規(guī)劃和計(jì)劃工作。進(jìn)而，形成富有地方特色的法規(guī)規(guī)章體系，不斷提高地方法規(guī)質(zhì)量和民主法治水平。

結(jié)語

以上分析與建議，針對(duì)地方立法預(yù)備階段，在立法項(xiàng)目的選擇、草案起草、草案質(zhì)量評(píng)估三個(gè)主要環(huán)節(jié)，論述了公眾參與的方式在我國地方立法準(zhǔn)備階段需要拓展的空間。需要清楚認(rèn)識(shí)到的是，我國目前的地方立法正處在一個(gè)巨大的社會(huì)轉(zhuǎn)型過程之中，除了應(yīng)該加強(qiáng)和擴(kuò)大聽取專家意見，使立法更加具有科學(xué)性之外，在制度建設(shè)方面，如何能夠形成有效機(jī)制，通過制度創(chuàng)新，保證廣泛有效地聽取并處理各種利益者所提出的意見更是當(dāng)務(wù)之急。故，我們認(rèn)為，地方立法應(yīng)集中構(gòu)建公開透明的社會(huì)參與機(jī)制，在預(yù)備階段開始，建立起建議反饋與激勵(lì)、第三方競(jìng)爭(zhēng)起草草案、評(píng)估等項(xiàng)制度，解決好立法項(xiàng)目的必要性和可行性等問題，理順地方法規(guī)的起草、評(píng)估程序，拓寬和增強(qiáng)廣大人民群眾參與地方立法的廣度和力度。

注釋：

[1]孫育瑋：《完善地方立法立項(xiàng)與起草機(jī)制研究》，法律出版社2007年版。

[2]格林斯坦：《政治學(xué)手冊(cè)》，商務(wù)印書館1996年版。

[3]亨廷頓：《難以抉擇》，華夏出版社1989年版。

[4]陶東明、陳明明：《當(dāng)代中國政治參與》，浙江人民出版社1998年版。

（作者單位：江蘇省鹽城市亭湖區(qū)人民檢察院）