基于市場機制的能源總量控制和節能量交易制度分析

上海市節能監察中心 任庚坡

0 前言

利用市場機制促進提高能源利用效率、抑制能源消費過快增長、減少溫室氣體排放，已成為世界能源領域關注的熱點。市場化手段已經并繼續在全球碳減排事業中承擔重要角色。歐盟、美國和新西蘭等國家實行了不同形式的總量控制和交易制度[1-3]。澳大利亞、意大利和法國等國家實行了不同形式的能效證書制度。“十二五”期間，北京、重慶、上海、天津、湖北和廣東六省市將開展碳交易試點工作。從中長期看，建立國內碳交易市場及其配套保障是實現節能減排目標的有效手段。

1 基本概念

1)能源限額/能源總量控制。對某一區域（如省、市行政區域或非行政區域，在制度執行過程中，區域范圍可逐步擴大）所規定的能源消費或銷售的最大數量，額度由該區域相關行政部門或其上級部門確定。

2)配額。為實現某一區域的能源限額，相關行政部門向一個或多個實體下達的能源限額或指標，規定該實體消費或銷售的能源量不得超過指定的數量。

3)配額對象。被要求能源消費或銷售不得超過規定數量的實體。配額對象可以是用能企業，規定其最大能源消費量；也可以是供能企業（如電網公司），規定其最大能源銷售量。在制度執行過程中，配額對象可逐步擴大。

4)許可證。允許配額對象消費或銷售指定數量能源的書面證明，如1萬千瓦時電。

5)許可證分配。相關行政部門對配額對象分配許可證的行為。許可證可以免費分配，也可以收取配額對象的費用。單位許可證的價格可由相關行政部門根據實際情況制定，也可以通過競拍的方式確定。在制度執行過程中，是否收費可逐步推進。

6)能效證書/節能量證書。通過實施節能技改所節省的并經獨立第三方確認的能源量書面證明，國外也稱為“白色證書”或“白色標簽”，我國稱為“節能量證書”。

7)二級市場。獲得配額許可證的配額對象，在滿足自我能源需求后仍有剩余的許可證，可將這些許可證在二級市場上銷售給其他配額對象。通過實施節能技改取得了能效證書的配額對象，也可將這些能效證書在二級市場上銷售給其他的配額對象。

2 制度分類

設計市場機制的基礎是節能量（或能源消耗量）的指標分配機制，以及為進一步的交易（通常稱為二級市場）所奠定的基礎和監管準備。指標分配機制可歸納為兩種方法：

1)許可證制度。要求用能單位對所使用或銷售的每單位能源都要獲得許可證。

2)能效證書制度。規定用能單位必須通過降低能源消耗，控制能源消費不超過一定的指標；或規定供能企業通過購買其他企業實施能效項目所獲得的證書來進行能源的銷售。

本質上，許可證制度和能效證書制度的區別在于，許可證制度利用價格手段來實現能效，而能效證書制度直接調動能效投資的積極性。實際上，完全可以根據各地的實際情況和需要，設計出不同于這兩種制度的其他形式的市場制度。

3 許可證制度

許可證制度規定了能源消費企業可以購買或供能企業可以銷售的能源量限額。“總量控制與交易制度”是一種實施許可證制度的方法，國際上一般用于減排，而不是針對能源消費總量控制或節能量交易，但在這兩個領域中，很多問題和經濟原理是類似的。

3.1 簡化的許可證制度

一種無需二級市場交易的基于市場機制的制度，而且配額對象僅包括電力部門。

1)政策制定部門對電力消費設定限額。許可證的總供給（例如每份許可證代表1千瓦時電）不超過總量限額。

2)最初不用拍賣（或免費分配）許可證，政府管理部門將許可證按照每千瓦時電一份直接賣給用電戶。當一個消費者購買了一千瓦時電時，他也要購買相應的許可證。為了簡化管理，強制要求電網企業收取許可證費，并上繳到指定單位。

3)許可證的價格由政府部門確定。政府部門及時評審電力消費趨勢，按照需求不超過總量限額的目標定期調整許可證的價格（例如每月一次）。許可證的定價可以對所有的用電量和用戶一視同仁，也可以針對不同用戶類型，按照不同季節或用電時間有所變化。對居民用戶，也可以按照不同的階梯消費采取不同的價格。

4)從許可證銷售中獲得的收入，重新投入到能效項目或能效電廠項目中。

5)定期檢驗、更新、完善本制度和政策規定。

3.2 允許二級市場的許可證制度：總量控制和交易

以電力消費總量控制與交易為例，介紹實施這一制度的基本步驟。雖涉及所有的電力消費，但配額對象只有電網公司和大型用能企業，不包括小企業和居民。

1)政策制定部門對一定行業或區域內的電力消費總量設定限額。

2)根據設定的限額，限制總的許可證數量。規定大型企業（配額對象）消費的和電網公司向小企業（非配額對象）或居民銷售的每一份電力都必須獲得一份許可證。

3)許可證通過競拍方式出售，所獲得的收入用于再投資能效項目。

4)定期檢驗、更新、完善本制度和政策規定。

3.3 制度分析與成功案例

1)制度分析

從理論上講，合理實行總量控制和交易制度本身，可以成功實現能源消費的總量控制。換句話說，制度實行將會導致能源價格上漲，直至需求得到有效控制。但是，僅僅依賴價格因素風險較高，代價較大，不利于市場穩定。合理的做法是，將總量控制與交易制度和加大能效項目投資緊密結合，避免能源價格過高，確保社會以成本效益最佳的方式實現能源限額目標。

若許可證初始分配是按照周密計劃定期（如按月、按季度）拍賣的方法進行的，那么二級市場就多余了。這是因為拍賣所發揮的作用和二級市場一樣：充分考慮許可證的供應量（限額總量）和許可證的需求量（配額對象的需求），決定許可證的價格，在平等的基礎上，讓許可證在這些實體之間流通，最有效地發揮許可證的作用。而若許可證初始分配不當（如免費發放給企業，不管其能源消費量和能效水平或是否愿意支付費用，這種模式比拍賣方式更應注重公平分配原則），二級市場就發揮作用了，可以實現能耗指標的自由流通，彌補了分配不當的問題。

2)成功案例

美國太平洋西北地區區域溫室氣體減排項目(the Regional Greenhouse Gas Initiative,RGGI)是這一制度最成功的國際經驗。參與RGGI項目的10個州同意拍賣絕大部分排放指標（即排放許可證），而不是像以前的酸雨和氮氧化物項目以及第一階段歐盟排放交易制度那樣免費分配給排放企業。通過拍賣這些指標，各州所獲得的收入再重新投入到能效項目以及其他溫室氣體減排措施。每個州可以自己決定拍賣60%～100%的排放指標，將拍賣收入經費的平均74%用于能效和清潔能源項目。該項目產生的大部分溫室氣體減排成效都來自這些直接投資[4]。

4 能效證書制度

政府機構對本地區設置能源消費或能源銷售限額，為配額對象規定義務額度。若其超出了額度規定的指標，則必須購買與超出部分等量的能效證書，每份證書代表一定的通過節能技改實現的節能量。企業可以通過實施節能技改來取得這些證書。

目前在澳大利亞、意大利、法國所實行的制度類似于能效證書制度，印度也在準備推出能效證書制度。國際上實際采用的制度有很大不同，尤其是每個國家制度所覆蓋的能源部門不一樣，澳大利亞集中在電力部門，而意大利針對所有的能源消費。有些國家允許證書在二級市場上交易，而有些國家則不采用交易制度。

4.1 單一部門的能效證書制度

只針對電力部門實施能效證書制度相對簡單。

1)政府部門對電網企業規定年度銷售額指標。

2)假如銷售額有可能突破年度限額，電網企業要么通過直接投資用電能效項目，要么必須購買代表節能量的證書來實現節能。

3)這些證書可以來自任何注冊并由管理部門認可實施了節能技改的單位。管理部門必須對所有開展能效項目的申請進行審查，雖然典型的節能技改可以采取各種簡化的審批手續。例如，可以事先確定由于實施典型措施所取得的“認可的”節能量。在澳大利亞和美國一些州的能效證書制度中，就采取這種“認可節能量”的辦法。

4)權威部門必須決定哪些類型的能效項目是有效的，認可哪些代理機構，以及如何計量和驗證。

5)定期檢驗、更新、完善本制度和政策規定。

總的來看，這種制度非常類似于要求電網企業為了實現銷售指標對節能項目進行投資。在國家發改委2010年發布的《電力需求側管理辦法》中，對電網企業規定了這樣的義務，因此可以結合本《辦法》，設計一個能效證書制度。

相關經驗顯示，能效證書制度的問題是由于涉及到資格鑒定、報告、監督和檢驗，交易成本過高，因此有可能忽略了小型的非典型的節能機會。居民用電領域則反映本制度重視具體的措施，而忽略了“整個房屋的節能”。的確，在上述提到的國家中，能效證書制度強調的措施范圍過窄。例如，在澳大利亞新南威爾士州實施制度初期，集中出現了一種經營模式，即為了獲得（并隨后銷售）證書，少數企業不考慮或放棄效能高的電器[5]。在意大利，為了追求短期效益，一些回報期相對較長的節能技改得不到重視，結果造成過分重視小型熒光燈泡，而建筑保溫措施被忽視了[6]。

為此，應該考慮將能效證書制度與節能項目（能效電廠）密切結合起來[5]。例如，在制度的設計中鼓勵由代理商建立能效電廠的經營模式（為了得到證書），能夠讓整個能效電廠作為一個整體得到審批，從而降低業務成本。出于類似的原因，新南威爾士州政府部門考慮了“打捆式”的節能技改。

4.2 多部門的能效證書制度

能效證書制度還可以應用于更廣泛的經濟部門，可以發揮二級市場交易的更大作用，以保證跨部門的成本效益。

1)政府部門決定制度要覆蓋的范圍，可以應用于所有的能源部門（如意大利模式），但實施難度比較大。

2)管理部門設定能源限額，不僅針對電力部門，還可以覆蓋到其他能源部門（如法國和意大利除了電力部門以外，還都對燃氣公司規定了限額）。

3)規定配額對象企業必須通過實現節能量（要么通過內部技改，要么通過購買能效證書）補償超額部分的能源消費。可以通過指定的代理企業建立能效電廠，取得證書，在市場上出售。

4)由于這種機制涉及到多家實體，二級市場更能發揮作用。

5)定期檢驗、更新、完善本制度和政策規定。

不同市場機制的本質、能效舉措和特點見表1。

5 國際經驗

1)精心設計，加強管理。

表1 不同市場機制的本質、能效舉措和特點

基于市場的機制要得到預期的節能效果，必須精心設計，加強管理。市場機制就像機器一樣，一旦建立起來，必須定期維護和管理，必要時，要對市場機制進行修正和完善。本文所介紹的大多數機制，也要經過很多次的修正和完善，以應對各種始料未及的問題。若采用二級市場的交易制度，必須要指定一個機構，授權其對交易進行密切監督，精心管理，必要時對交易指標參數和政策規定進行調整，保證市場的有效運行。

2)二級市場，有利有弊。

參與企業之間的用能許可證和能效證書的交易（二級市場交易）不是基于市場機制的必須的組成部分。有些情況下，交易量甚少或根本沒有，例如只對一家企業或者幾家占壟斷地位的能源企業規定了能源限額。

有些情況下，二級市場交易有利于提高機制的靈活性和系統效率。在管理部門為多家能源消費企業發放許可證的情況下，二級市場交易最有利。在這種情況下，消費企業不能選擇要買多少證書（由管理部門發放），需要考慮節約能源的成本支出。例如，根據他們過去能源的使用情況，向100家大型企業發放了能源許可證，在這種情況下，有些企業降低能源使用的成本非常高，而有的企業就很容易。從理論上講，允許這些用能企業之間進行證書的交易，有利于從總體上以成本效益最佳方式降低能源的消耗。節能代價相對較高的用能企業可以購買許可證，而實施節能技改成本相對較低的企業可以出售剩余的許可證。

但是，一般來說，最好能設計出一套不依賴于大量二級市場交易的方法[7]。假如許可證是通過競拍的方式來發放的，那么二級市場能夠提供的大部分經濟效益就已經實現了。同時，應該注意，制度的執行不能對基礎行業和支柱行業的發展形成阻礙。

3)抓住關鍵，明確目標。

在一定行業或區域范圍內，對能源消費規定明確合理的總量限額目標至關重要。尤其是，如果選擇通過二級市場交易制度，能源限額指標將成為最重要的因素，它決定可交易證書的價值，也決定了參與交易企業的動機。

4)掛鉤能效，推動投資。

單靠價格信號來減少能源使用和提高能效是不現實的。從理論上講，正確實施總量控制和交易制度本身，就能成功實現總量控制的目標。換句話說，假設不允許突破能源限額，能源價格就會上漲，直至需求降低到限額水平。然而在實際中，這些價格會高得無法接受，這是因為電力需求彈性很低，加上消費企業投資節能技改還存在著各種各樣的障礙[8]。

成功的基于市場的節能機制是與對能效的直接投資相結合的。為達到這一目的，第一種辦法是許可證制度的“再投資”，將許可證銷售所取得的收入重新投入到能效項目；第二種辦法是能效證書制度，要求企業通過對能效項目進行投資，或通過購買能效證書實現節能目標。

5)局部試點，逐步展開。

雖然世界各國的制度定位有差別，但目前還沒有任何一個國家成功地設計出一個全面的市場機制，把所有的能源部門都包括進來。很多國家的政府都把電力部門（或少數幾個部門）作為初步的重點，目的是取得實行市場機制的經驗，并仔細監測實施效果。隨著政策的不斷調整和完善，再將范圍不斷擴大。

6 實施建議

1)模式選擇。我國對二級市場交易制度缺乏經驗，這種制度要求透明、可信的數據來建立許可證或能效證書的流通體制。因此，建議最好從不依賴于二級市場交易的機制入手，同時，能效證書制度中節能量的審核過于復雜，可考慮實施競拍方式發放許可證的制度，但應盡量避免單一依賴價格信號來實現能效的投入。

2)“四個結合”。一是市場機制可以和當地的能源、節能、環保等相關規劃有機結合，形成合力，共同推進。二是市場機制可以和我國已經建立的能效電廠概念結合起來，能效電廠作為融資和開發能效項目的載體和降低能源消耗的具體措施。三是2010年實施的《電力需求側管理辦法》要求電網企業通過節能技改降低能源消耗，可以考慮將市場機制與此要求相結合。四是若實施能效證書制度，節能量計算可以和產業結構調整、節能量補貼、合同能源管理項目相結合。

[1] http://www.epa.gov/airmarkets/progsregs/arp/basic.html.

[2] http://www.epa.gov/airmarkt/progsregs/nox/index.html.

[3]http://www.rggi.org/states.

[4]The Regulatory Assistance Project.The Regional Greenhouse Gas Initiative in the Northeastern United States:Auctioning Emissions Allowance.2008,12.

[5] David J. Crossley. Tradeable energy efficiency certificates in Australia [J]. Energy Efficiency,2008,1(4):267-281.

[6]The Regulatory Assistance Project.A Comparison ofEnergy Efficiency Programsin Existing Homesin Eleven Countries.2010,2:71-77.

[7] http://www.arb.ca.gov/cc/scopingplan/document/adopted_scoping_plan.pdf.

[8]American Council for an Energy-Efficient Economy. Quantifying the Effects of Market Failures in the End-Use of Energy.2007,2:iii-vi.