淺談水政監(jiān)察機關(guān)的自由裁量權(quán)

□ 張 斌 周廣卿

水政監(jiān)察機關(guān)的自由裁量權(quán)是指水政監(jiān)察機關(guān)在法律、法規(guī)規(guī)定的原則和范圍內(nèi)對水事違法案件可以有選擇余地的、自行酌情做出處置的權(quán)力。通俗地講，水政監(jiān)察機關(guān)的自由裁量權(quán)就是水政監(jiān)察機關(guān)在處理水事違法案件中所享有的“彈性”。水政監(jiān)察機關(guān)享有自由裁量權(quán)，一方面可以體現(xiàn)執(zhí)法的公正性；另一方面可以維護行政相對人的合法權(quán)益，使執(zhí)法工作更加自主與高效。但是，自由裁量權(quán)不是無限的，它應(yīng)是一種在合理范圍內(nèi)遵循一定原則，并在一定監(jiān)督下行使的行政執(zhí)法權(quán)力。這種權(quán)力的行使旨在保障對水事違法案件處置的得當性與公正性。那么，水政監(jiān)察機關(guān)如何避免錯用、濫用自由裁量權(quán)，讓自由裁量權(quán)在水事違法案件中發(fā)揮出應(yīng)有的作用呢？筆者結(jié)合執(zhí)法實踐，在此淺談一下看法。

一、水政監(jiān)察機關(guān)自由裁量權(quán)存在的原因

（一）水法律法規(guī)適用的普遍性與個案的個別性之間的矛盾

水事違法案件根據(jù)違法內(nèi)容大致可分為水資源類、水土保持類、水利工程類等幾大類，各類案件有其自身的特點，而且南方與北方的水事違法案件又有很大差別，加之各類水事違法案件的起因、違法方式等千差萬別。所以，盡管針對各類水事違法案件有相應(yīng)的法律法規(guī)，但是無論這些法律法規(guī)規(guī)定的多么詳細周全，也不可能事無巨細地涵蓋社會生活的一切情況，因此各類法律法規(guī)只能規(guī)定一定的“合理范圍”，而無法條分縷析地對每種具體情況做全面無遺的規(guī)定，這樣，水政監(jiān)察執(zhí)法人員在具體執(zhí)法時就有了自由裁量的空間。

（二）法律法規(guī)的滯后性與社會發(fā)展之間的矛盾

應(yīng)當承認大部分法律法規(guī)在制定之時都有一定的前瞻性，但社會的發(fā)展日新月異，法律法規(guī)的修改、完善有時很難跟上社會發(fā)展的腳步。例如，《中華人民共和國水土保持法》是1991年頒布實施的，距今已有近20年的時間，在這20年中社會發(fā)展迅速，水土保持類違法案件無論從違法方式上、違法手段上、還是違法情節(jié)及后果上都發(fā)生了很大變化，若機械地依據(jù)91版的《水土保持法》進行處罰往往很難達到教育懲戒的目的。

（三）法律法規(guī)中沒有明確界說

這種情況主要體現(xiàn)在三個方面:

1.法律法規(guī)規(guī)定了具體的范圍和方式, 由水行政主管機關(guān)根據(jù)具體情況采取選擇。例如《水法》第六十五條第一款規(guī)定:“在河道管理范圍內(nèi)建設(shè)妨礙行洪的建筑物、構(gòu)筑物，或者從事影響河勢穩(wěn)定、危害河岸堤防安全和其他妨礙河道行洪的活動的，由縣級以上人民政府水行政主管部門或者流域管理機構(gòu)依據(jù)職權(quán)，責令停止違法行為，限期拆除違法建筑物、構(gòu)筑物，恢復(fù)原狀；逾期不拆除、不恢復(fù)原狀的，強行拆除，所需費用由違法單位或者個人負擔，并處一萬元以上十萬元以下的罰款。 ”這樣的規(guī)定使執(zhí)法人員在實際執(zhí)法過程中有了很大的處罰空間：在河道管理范圍內(nèi)建設(shè)什么樣的妨礙行洪的建筑物、構(gòu)筑物處以一萬元罰款；什么樣的處以十萬元罰款，標準是什么？所以，此類法律規(guī)范雖規(guī)定了明確的范圍和方式,但實際上在執(zhí)法過程中卻賦予了執(zhí)法者自由裁量權(quán), 罰一萬元與罰十萬元均屬于法定范圍之內(nèi),幅度之大使執(zhí)法者可根據(jù)具體情況做出較大選擇。

2.法律法規(guī)只規(guī)定了機械抽象的標準而沒有明確規(guī)定幅度與方式, 水行政主管機關(guān)根據(jù)實際情況和對法律的合理解釋采取具體的措施。例如，有些與水事違法活動有關(guān)的條例規(guī)定: 違反本條例時可給予罰款。此類規(guī)范只規(guī)定了處罰標準——“罰款”。但對罰款數(shù)額、范圍未加明確,比起前者,執(zhí)法的自由裁量權(quán)則更為寬泛。

3.法律法規(guī)沒有規(guī)定限制條件的情況下, 執(zhí)法者在不違反法律、法規(guī)的前提下可以適當選擇處罰的種類及幅度。例如有些條例規(guī)定: 違反本條例可以給予處罰。而對于處罰的種類和幅度尺度則完全沒有明確的規(guī)定,這無疑給了水政監(jiān)察執(zhí)法人員很大的自由裁量權(quán)，但是這種情況很少。

二、自由裁量權(quán)的行使在水政監(jiān)察工作中可能產(chǎn)生的問題

水政監(jiān)察機關(guān)基于法律法規(guī)的規(guī)定擁有一定的自由裁量權(quán)，適當使用自由裁量權(quán)，可以使執(zhí)法更加人性化，若自由裁量權(quán)使用不當，則可能產(chǎn)生如下負面作用。

（一）行政處罰中顯失公平

行政處罰的具體行為者是執(zhí)法人員。一方面，由于執(zhí)法人員自身素質(zhì)參差不齊導(dǎo)致其對法律法規(guī)的理解有一定的差異，使執(zhí)法人員在執(zhí)法過程中可能做出不適當?shù)男姓幜P；另一方面，因為個人利益、人情關(guān)系、個人情緒等方面的復(fù)雜因素，使執(zhí)法人員在行使自由裁量權(quán)時，可能出現(xiàn)畸輕畸重的現(xiàn)象，造成行政自由裁量權(quán)的濫用，使行政處罰顯失公平。

（二）同類案件處理結(jié)果不同

在辦理具體的水事違法案件中，水政監(jiān)察執(zhí)法人員往往因為相對人的社會地位、政治背景、經(jīng)濟狀況等因素的差異，對類似的違法案件作出不一致的處罰，導(dǎo)致自由裁量權(quán)運用不當。

（三）執(zhí)法慣性造成裁量怠惰

與“類似案件處理結(jié)果不同”恰恰相反，裁量怠惰所指的是水政監(jiān)察執(zhí)法人員的執(zhí)法慣性，在不考慮不同案件具體違法行為存在差異性的情況下，一律適用相同的處罰，甚至一些水政監(jiān)察執(zhí)法人員在處理卷宗時都會采取復(fù)制的方法，只是修改其中的少量部分，這樣會導(dǎo)致個案中的細節(jié)被忽略，相對人的合法權(quán)益被侵害。

三、自由裁量權(quán)在水政監(jiān)察工作中如何有效控制

權(quán)力必須受到制約, 這是法治原則的基本要求。雖然行政自由裁量權(quán)可以使行政機關(guān)根據(jù)具體情況作出合適的決定, 但也容易導(dǎo)致權(quán)力的濫用及腐敗的滋生。不恰當?shù)男惺棺杂刹昧繖?quán)，不僅不能公正辦案，同時也是對國家所賦予權(quán)力的一種褻瀆。那么，水政監(jiān)察執(zhí)法人員的自由裁量權(quán)在工作實踐中如何有效控制呢？筆者認為應(yīng)從兩個方面入手，即執(zhí)法人員應(yīng)遵循一定的行使原則與相對人行使一定的權(quán)利相結(jié)合。

（一）執(zhí)法人員應(yīng)遵循的行使原則

一個理性的水政監(jiān)察執(zhí)法人員在行使自由裁量權(quán)時要考慮以下幾個因素：是否符合法律的規(guī)定；是否基于合法的理由；是否程序合法；是否符合常理等等。據(jù)此，我們認為水政監(jiān)察執(zhí)法人員在行使自由裁量權(quán)時應(yīng)遵循以下原則：

1.合法原則。合法原則就是對水事違法行為的自由裁量只能在有關(guān)法律、法規(guī)規(guī)定的范圍內(nèi)行使。首先要程序合法，處理水事違法案件，我們不能先執(zhí)行，后決定；其次，事實認定要合法，這樣才能保證適用法律、法規(guī)的合法性。

2.合理原則。合理原則就是指行政法律關(guān)系當事人的行為，特別是行政機關(guān)的行為，不僅要合法而且要合理，也就是行政機關(guān)的自由裁量行為要做到合情、合理、恰當和適度。

3.服務(wù)原則。作為水政監(jiān)察執(zhí)法人員，一定要牢記自己手中掌握的權(quán)力是國家賦予的，是用來服務(wù)于人民的，而不是用來搞特殊化或是牟利的，更不是用來為所欲為的。所以，水政監(jiān)察執(zhí)法人員一定要明確執(zhí)法的服務(wù)功能，只有這樣才能合理行使自由裁量權(quán)。

（二）相對人要擁有一定的權(quán)利，制約水政監(jiān)察機關(guān)的自由裁量權(quán)

1.要求水政監(jiān)察機關(guān)說明裁量的理由。水政監(jiān)察機關(guān)應(yīng)主動向違法相對人說明裁量的理由，如果沒有主動說明，相對人有要求水政監(jiān)察機關(guān)說明的權(quán)利。一般情況下，水政監(jiān)察執(zhí)法人員都能做到告知相對人所擁有的申辯、聽證等權(quán)利，但對于處罰則只告知相對人相關(guān)的法律條款，而很少解釋具體的裁量標準，這樣的處罰不僅缺少了透明度，而且也易導(dǎo)致隨意自由裁量現(xiàn)象出現(xiàn)。

2.要求水政監(jiān)察機關(guān)辦理水事違法案件行使自由裁量權(quán)的過程公開。行使自由裁量權(quán)的過程應(yīng)向當事人和社會公眾公開,目的在于增加透明度, 加強公眾監(jiān)督,體現(xiàn)民主。這樣，水政監(jiān)察機關(guān)行使自由裁量權(quán)可能產(chǎn)生的錯用、濫用問題將得到有效的遏制。

四、對水政監(jiān)察機關(guān)如何正確行使自由裁量權(quán)的幾點建議

（一）加強水政執(zhí)法隊伍建設(shè)，提高執(zhí)法水平

執(zhí)法者的執(zhí)法水平與能力會影響自由裁量權(quán)的公正行使，所以提高素質(zhì)，加強執(zhí)法隊伍建設(shè)是正確行使自由裁量權(quán)的關(guān)鍵因素。具體應(yīng)從以下幾方面展開。

1.加強業(yè)務(wù)知識學(xué)習(xí)，準確運用法律法規(guī)

學(xué)習(xí)法律法規(guī)，不僅要熟知與各類水事違法案件相關(guān)的法條，做到融會貫通，而且要能用所學(xué)指導(dǎo)實踐，在實踐中準確運用，這樣就會避免因機械應(yīng)用法條而產(chǎn)生的自由裁量權(quán)使用不當現(xiàn)象的發(fā)生。

2.樹立正確權(quán)力觀，保證執(zhí)法公正客觀

水政監(jiān)察執(zhí)法人員行使的一切權(quán)力都是國家賦予的，行使的目的最終是要為人民服務(wù)，所以水政監(jiān)察執(zhí)法人員應(yīng)樹立正確的權(quán)力觀，不能不作為同時更不能亂作為、濫作為，要樹立執(zhí)法為民的思想，利用手中所掌握的權(quán)力服務(wù)于民、造福于民。只有樹立了正確的權(quán)力觀，才能保證執(zhí)法公道。

（二）健全執(zhí)法監(jiān)督體系

1.執(zhí)法監(jiān)督規(guī)范化、程序化

水政監(jiān)察機關(guān)要做到執(zhí)法監(jiān)督規(guī)范化、程序化，應(yīng)從以下幾方面入手：

（1）對適用法律法規(guī)及執(zhí)法行為的監(jiān)督。通過實行案件回訪制度，對所辦的案件進行跟蹤調(diào)查，聽取相對人對執(zhí)法人員的行為、程序、作風等方面的意見和建議，監(jiān)督執(zhí)法人員是否錯用、濫用自由裁量權(quán)。

（2）對卷宗質(zhì)量的監(jiān)督。通過定期或不定期對卷宗進行監(jiān)督檢查，發(fā)現(xiàn)問題，糾正問題，從而規(guī)范自由裁量權(quán)的行使。

2.日常監(jiān)督與重點監(jiān)督結(jié)合

哈爾濱市水政監(jiān)察局對每一起水事違法案件從立案到結(jié)案每一程序都要經(jīng)過相關(guān)處室及主管領(lǐng)導(dǎo)的嚴格審批，這就是一種日常監(jiān)督或常態(tài)監(jiān)督；而對重大違法案件實行集體討論決定制，這其實是一種重點監(jiān)督。只有做到日常監(jiān)督與重點監(jiān)督相結(jié)合才能有效的遏制自由裁量權(quán)的隨意行使，使執(zhí)法更加公正。

3.重大水事違法案件采取聽證方式

聽證是重大水事違法案件當事人所擁有的一項權(quán)利，同時也是對自由裁量權(quán)的一種有效監(jiān)督，通過聽證使案件的處理更加透明，更加民主，也更加公正。

（三）應(yīng)用制度規(guī)范自由裁量權(quán)

1.集體討論制度

對重大疑難案件的處理應(yīng)組織調(diào)查部門、法制部門和水政監(jiān)察機關(guān)負責人集體討論，不允許執(zhí)法人員、個別領(lǐng)導(dǎo)自行決定，這樣可以避免自由裁量的隨意性和片面性，保證了執(zhí)法的透明、公正。

2.回避制度

當執(zhí)法人員在執(zhí)法中行使自由裁量權(quán)時，如相對人與執(zhí)法人員有利害關(guān)系，則不能參與該案件的處理，應(yīng)當回避。回避制度既能保障處罰結(jié)果的公正，又能保障處罰程序的公正。

3.告知并說明理由制度

要求水政監(jiān)察機關(guān)對相對人水事違法行為作出裁決前，應(yīng)當告知其行政處罰決定的內(nèi)容，并說明其事實根據(jù)和法律依據(jù)。該項制度可以防止水政監(jiān)察機關(guān)不當處罰決定的發(fā)生，從某種程度上制止裁量權(quán)的不當使用。

4.聽取意見制度

一方面，經(jīng)常通過各種平臺傾聽各界反饋的意見與建議，以此來檢查自身存在的問題，及早發(fā)現(xiàn)，及早改正。另一方面，在處罰執(zhí)行之前，要聽取相對人的意見，做到人性化執(zhí)法，保證自由裁量的準確性及合理性。

總之，賦予水政監(jiān)察機關(guān)自由裁量權(quán)，有利于提高行政效率。但是，如果不能正確運用自由裁量權(quán)，則會影響案件查辦的質(zhì)量，損害相對人的合法權(quán)益，同時對行政機關(guān)的公信力造成不良影響。所以，水政監(jiān)察機關(guān)的執(zhí)法人員應(yīng)樹立正確的執(zhí)法觀念與權(quán)力觀，努力提高自身的執(zhí)法水平與職業(yè)道德修養(yǎng)。在執(zhí)法過程中適當、恰當?shù)剡\用自由裁量權(quán)，公正、客觀、合理地處理每一起水事違法案件，做一名合格的、能夠秉公執(zhí)法的水政監(jiān)察執(zhí)法人員，為社會建設(shè)服好務(wù)，當好水資源可持續(xù)發(fā)展的衛(wèi)士。