談我國的食品安全體制

□ 山西省質(zhì)量技術監(jiān)督信息所 鄧志軍

食品是人類賴以生存和發(fā)展的物質(zhì)基礎，食品安全則是影響人體健康和國計民生的重大問題。近年來，中國食品安全事故屢屢發(fā)生，嚴重影響著消費者的信心和生命健康。為什么我們能夠?qū)W運會、世博會等重大國際盛會演繹得“無與倫比”，顯示出國家強大的動員能力和社會資源整合能力。但卻無法有效治理頻發(fā)的食品安全惡性事故？本來應該吃一塹長一智，管理越來越嚴格規(guī)范的食品安全監(jiān)管機構，為何一次又一次地出現(xiàn)嚴重的“漏洞”？

中國食品安全面臨的主要問題及原因

為了增加農(nóng)業(yè)生產(chǎn)能力而使用的農(nóng)藥、獸藥等投入品是農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全的風險源頭。

中國以家庭為單位分散的種植養(yǎng)殖模式，使兩億多農(nóng)戶成為農(nóng)產(chǎn)品的生產(chǎn)主體，這在客觀上增加了農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全管理的難度。

中國一些小型食品企業(yè)點多面廣，素質(zhì)不高，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)和食品工業(yè)標準化、集約化、規(guī)模化程度較低，形成了對中國食品安全的深層次制約因素。

中國食品安全體制的不足

反思中國的食品安全體制，政府監(jiān)管不力、違法成本過低、地方保護主義是造成食品安全事故泛濫的主要原因。

1.政府監(jiān)管不力

當前，中國式的食品安全監(jiān)管模式具有5大特點：

（1）救火式監(jiān)管和應付式監(jiān)管或運動式監(jiān)管。監(jiān)管呈現(xiàn)“弱-強-弱”的周期性節(jié)奏，而每一個周期的更迭，都是以民眾的健康乃至生命為代價的。

（2）舞臺式監(jiān)管或作秀式監(jiān)管。監(jiān)管的主要力量并不面向問題的實質(zhì)，而在于粉飾政府部門形象，以便在民憤中解脫壓力與責任。

（3）懲罰式監(jiān)管或外科手術式監(jiān)管。它以懲治為主，而非防治，而所謂的懲治又非真正的懲治。每次食品安全事件的高潮通常是“找一些替罪羊，以謝天下”。

（4）集權式監(jiān)管或“獨角戲”式監(jiān)管。政府排斥媒體、非政府組織和民眾的參與。而民眾自發(fā)的維權活動亦被壓制，正常的法律救濟渠道被堵死，受害者甚至無法求諸民事訴訟。盡管言詞激烈甚至不惜言之過甚，但對于理解中國食品悲劇不斷重演的制度根源，無疑具有相當?shù)膯l(fā)性。

（5）“環(huán)節(jié)監(jiān)管”，即分解“從農(nóng)田到餐桌”中供應鏈各環(huán)節(jié)，進行分段監(jiān)管。以農(nóng)產(chǎn)品（食品）為例，在田間由農(nóng)業(yè)部門監(jiān)管，生產(chǎn)加工由衛(wèi)生部門和質(zhì)監(jiān)部門監(jiān)管，進入流通市場銷售由工商部門和藥監(jiān)部門監(jiān)管。對這一分解式管理，最重要的非議就是“片段管理”不能形成聯(lián)動、協(xié)調(diào)和立即溯源追查，進而影響整個監(jiān)管的效率，最終導致只有經(jīng)過悲劇性的“人體檢驗”之后，才形成真正大規(guī)模深究式查處。

2.違法成本過低

企業(yè)的商業(yè)道德和規(guī)范的操作規(guī)程無疑最能避免問題的發(fā)生。但是，違法成本過低，顯然不足以讓企業(yè)自律，甚至催生“劣幣驅(qū)逐良幣”效應，助長企業(yè)利潤至上甚至鋌而走險之風。美國老太太在麥當勞喝咖啡被燙傷后，獲天價賠償。原因是，在長達10年的時間里，麥當勞共遭到700余起咖啡嚴重燙傷的投訴，可就是“屢教不改”，法院認為麥當勞有嚴重惡意，嚴重忽視消費者安全，必須通過嚴厲的懲罰給他們一個教訓。于是，做出數(shù)百萬元的天價賠償判決。自此以后，麥當勞沒有再發(fā)生類似事情。美國法律重在保護消費者利益。新加坡也是如此，商家誠實守信、依法經(jīng)營與法律的嚴刑重罰同樣出名。

3.地方保護主義

幾乎每起食品安全事件中，都能看到當?shù)乇O(jiān)管機構對問題企業(yè)的袒護。諾貝爾經(jīng)濟學獎得主、管制經(jīng)濟學創(chuàng)始人斯蒂格勒早就發(fā)現(xiàn)，監(jiān)管部門和被監(jiān)管企業(yè)，很容易形成“蛇鼠一窩”式的相互勾結。他稱之為“政府俘虜理論”。即本應代表公共利益的政府被企業(yè)所俘虜，從而背離應有的公義立場。在當下中國，這種情況似乎更甚，企業(yè)和地方政府之間有著千絲萬縷的聯(lián)系，企業(yè)為地方政府提供稅收、創(chuàng)造就業(yè)，地方政府則充當企業(yè)的保護傘。既然政府與企業(yè)的利益高低關聯(lián)，就不難理解政府為何屢屢監(jiān)管不力，也不難理解其百般掩飾等一系列庇護性反應。

由此可見，食品安全的背后，是政府職能轉變。政府從經(jīng)濟領域撤離才能從根本上解決中國食品安全面臨的困境。監(jiān)管不力、地方保護主義均根植于政府官員和經(jīng)濟利益的難分難解。

國外監(jiān)管啟示

美國的食品供應被公認為是最安全的，這得益于其完備的食品安全法律體系和監(jiān)管體系。美國更偏重于品種監(jiān)管，監(jiān)管食品機構由衛(wèi)生部、農(nóng)業(yè)部和海關組成。即食品藥品管理局（FDA） （衛(wèi)生部）、食品安全檢驗局（FSIS） （農(nóng)業(yè)部）、動植物健康檢驗局（農(nóng)業(yè)部）、環(huán)境保護局、海關與邊境保護局共同監(jiān)管。美國多頭監(jiān)管是為了防止“官僚庇護癥”，他們認為如果設立一個統(tǒng)籌性機構（將所有環(huán)節(jié)事務納入其中，并同地方當局合作），會造成該機構同生產(chǎn)商長期隱含式關系，被不良生產(chǎn)商腐蝕，成為其利益代言人（美國推崇分權和競爭思想）。

美國為加強食品安全，在原有食品安全法律基礎上，又推出了一部法案《食品安全加強法》，章節(jié)達216節(jié)（我國《食品安全法》僅104條），再次強化食品可追溯性制度。美國食品安全監(jiān)管法律體系特點，“責任之清晰、程序之完整、技術之發(fā)達”，就像Windows操作系統(tǒng)一樣運行自如。

日本同美國一樣，也是多頭式監(jiān)管，效率很高。加拿大和英國是單線主導監(jiān)管。這些都是世界最出色的食品安全體制。除了有完善的法律體系外，最大共同點，都引入社會對政府問責、監(jiān)督、質(zhì)詢及非線性授權。對監(jiān)管機構本身的運作必須要引入社會力量監(jiān)督。然后，監(jiān)管機構才能更好地規(guī)制社會。監(jiān)管機構并不是僅僅對上級機關負責，不是利用官僚政治來進行卸責和推脫，而是要顯現(xiàn)更為透明的機制狀態(tài)，接受更為民主和廣泛的監(jiān)督質(zhì)詢。

對我國食品安全體制提出幾點建議

1.引入社會力量成為監(jiān)管組成部分

讓媒體、非政府組織、普通民眾等社會力量參與到食品安全監(jiān)管中，當社會力量成為監(jiān)管的一部分，監(jiān)管部門不再唱“獨角戲”，既能走出政府部門與民眾對抗的“雙輸”老路，又能降低監(jiān)管部門的監(jiān)管成本，還有利于制約監(jiān)管部門被“俘虜”。

2.強化地方政府監(jiān)管者的責任

各級政府把保障食品安全作為重要的任務，做好突發(fā)事故預警與預防工作。我們的監(jiān)管要有“望遠鏡”和“顯微鏡”的功能、功效。實行“從田間到餐桌全過程監(jiān)管”，應具有“望遠鏡”功能。出現(xiàn)食品安全問題，要具有“顯微鏡”的功效，查出問題真相和采取應對措施。并且，嚴格落實食品安全事件中官員問責制。

3.建設食品安全檢驗和風險評估檢測預警體系

政府加大財政資金投入，大幅度提高食品安全檢驗和風險檢測評估、預警體系建設水平，健全食品安全監(jiān)管的技術支撐。精密的制度設計和程序規(guī)范，嚴格而清晰的責任界定，是食品安全的根本保障。

4.重視落實“食品企業(yè)”主體責任

加快企業(yè)誠信體系建設，落實“食品企業(yè)”主體責任，加大違法者的處罰力度，提高違法成本。

5.修改和完善《食品安全法》

在一系列的食品安全事件中，《食品安全法》暴露出來的一些漏洞應及時修補。如召回過程中，企業(yè)和政府應在多長時間內(nèi)，以什么方式，在多大范圍內(nèi)，通知消費者停止消費？召回企業(yè)只需在企業(yè)網(wǎng)站上發(fā)表聲明，還是應當在媒體刊登公告？食品安全監(jiān)管部門之間縱向和橫向的監(jiān)管權限和責任須進一步理清。另外，《食品安全法》規(guī)定：“重大食品安全事故及其處理信息”由國務院衛(wèi)生行政部門統(tǒng)一公布。“重大”的定義不清，這為相關部門推諉責任提供了“灰色空間”。

6.食品安全體制改革需要引入“技術良治”

中國食品安全體制不能靠1部《食品安全法》來彌補《食品衛(wèi)生法》、《產(chǎn)品質(zhì)量法》等法律的不足，而是要重新構建1種新的權力分享觀念。體制改革也需要引入更好的“技術良治”，如國際通行做法是“食品加工號碼制度”，即監(jiān)管機構在接到企業(yè)登記申請后，給每個企業(yè)分配1個專用登記號碼。類似于我國已實施的組織機構代碼制度，是企業(yè)的身份證，方便追查性問責。

綜述，人民群眾對食品安全質(zhì)量需求呈現(xiàn)低燃點、同頻化、低容忍或零容忍。食品安全涉及人民群眾身心健康，是最大的民生，食品安全監(jiān)管是衡量政府社會管理水平的重要指標。政府對食品安全必須緊緊抓在手中，牢牢記在心中，不要讓食品安全問題把人民群眾的不滿點燃。否則，可能引發(fā)不可預知的公共事件甚至社會動蕩。