應(yīng)當(dāng)建立并完善人才移民制度

王輝耀

“在目的地國居住的保障可能促成回移或循環(huán)流動。同樣，給予雙重國籍身份也可能有助于回移。”

隨著全球分工協(xié)作的細化以及跨國公司崛起，“人才環(huán)流”已經(jīng)成為一個比“人才回流”更龐大的群體。從國際項目合作到政府外派外交官、跨國公司外派員工都在此范疇。即使那些本土出生的海外族裔人才，尤其那些已經(jīng)成家育有子女、事業(yè)上有所建樹的高端人才，不比那些剛剛畢業(yè)或者在海外成就不如意的留學(xué)生，讓他們放棄海外一切回到基礎(chǔ)條件更為遜色的祖籍國重新開始，將是非常艱難的選擇。但如果不是必須的“二選一”，他們又很愿意同時貢獻自己才智為祖(籍)國的發(fā)展做出貢獻，進行項目合作、學(xué)術(shù)與技術(shù)交流、回國投資創(chuàng)業(yè)、為本土跨國公司在國外工作等人才環(huán)流行為。因此，承認(rèn)或默認(rèn)雙重國籍，或者開通綠卡與簡化簽證，是人才環(huán)流發(fā)生的最基本保障。

評估實施雙重國籍

雙重國籍問題，多年來一直在社會各界中爭論不休。國際上的研究普遍認(rèn)為：雙重國籍或者出臺類似綠卡制度是“人才環(huán)流”的最根本保障，同時也能幫助一個國家將曾經(jīng)流失的人才轉(zhuǎn)化為“共享”或推動海外人才回歸，以及有助于引進外國的優(yōu)秀人才。2006年，聯(lián)合國秘書長在其報告中就指出：“如果能夠保證再度移民海外，有權(quán)在目的地國長期居留的移徙者可能更愿意返回家園嘗試新生活。因此，在目的地國居住的保障可能促成回移或循環(huán)流動。同樣，給予雙重國籍身份也可能有助于回移。”

承認(rèn)雙重國籍，其實并不會加快本土人才的流失。有條件也有決心移民出去的人才，不會因為要放棄本國國籍就選擇不移民。決心徹底回歸祖國的人才，也不會因為國家承認(rèn)雙重國籍就不回國效力。相反，只會堅定許多有客觀原因或主觀疑慮而沒有放棄外國籍族裔人才回流的決心。英國公眾政策研究協(xié)會(IPPR)的研究也指出：“人口流動的門檻越低，永久移民的人就越少。”

印度、巴西、墨西哥、菲律賓等新興發(fā)展中國家意識到這一點后，20世紀(jì)90年代后都改變政策明確承認(rèn)雙重國籍。美國、英國、法國、西班牙、意大利、加拿大、澳大利亞、俄羅斯等都承認(rèn)或默認(rèn)雙重國籍。日本實質(zhì)上默認(rèn)，為此2000年還拒絕引渡涉嫌政治丑聞但同時有日本國籍的秘魯前總統(tǒng)日本裔藤森。德國和荷蘭有條件承認(rèn)，韓國已計劃承認(rèn)。概括地說，世界主要國家當(dāng)中，只有我國明確反對雙重國籍。

筆者在調(diào)研中收到很多反饋，例如北大和清華有4個學(xué)院院長是留學(xué)人員，由于在海外留學(xué)工作多年，并已經(jīng)在海外成家，具有外國籍也不便放棄，因此在國內(nèi)評選院士和作為國家科研項目主申請人都受到限制，這已經(jīng)影響他們正常科研工作，有的甚至計劃離開中國。因此，筆者建議我國可根據(jù)國情出臺默認(rèn)雙重國籍的政策：

一、采用香港模式。原則是國籍身份應(yīng)以出境與否為決定因素。全國人大對此曾有解釋：“所有香港中國同胞，不論其是否持有英國屬土公民護照或者英國國民(海外)護照，都是中國公民……在外國有居留權(quán)的香港特別行政區(qū)的中國公民，可使用外國政府簽發(fā)的有關(guān)證件去其他國家或地區(qū)旅行，但在香港特別行政區(qū)和中華人民共和國其他地區(qū)不得因持有上述證件而享有外國領(lǐng)事保護的權(quán)利。”這種辦法可以推廣到整個中國。

二、采用印度、墨西哥、菲律賓模式。其一對等承認(rèn)，由于我國出生的海外人才主要集中在發(fā)達國家，所以這一做法既可讓大多數(shù)不支持雙重國籍的東南亞國家不擔(dān)心華僑問題，也能推動人才回流和環(huán)流。其二放寬申請對象，非中國出生但父親或者爺爺是中國人也可對等申請。

三、可采用美國或者俄羅斯的默認(rèn)模式，獲得外國籍不取消中國國籍，但也只承認(rèn)中國籍。放棄國籍需在自愿的情況下，在海外大使館或領(lǐng)事館簽署一份放棄國籍聲明，并繼續(xù)交幾年個人所得稅以抵消增加的工作成本，否則終生不許入境。

四、針對外國高端人才出臺移民入籍政策。外國人才入籍后享受本土公民同等雙重國籍政策。我國目前移民入籍規(guī)定主要從親屬關(guān)系考慮，必須是中國人的近親屬，定居在中國，批準(zhǔn)后不得保留外國籍。我國需從永久性獲得人才的角度補充：外籍高層次人才依賴技術(shù)、投資等原因獲得中國綠卡，在居住一定年限、符合一定條件后可申請入籍；對于如獲得過諾貝爾獎等世界級領(lǐng)軍人才及特殊人才，則可直接申請入籍。雙重國籍湖綜合出臺類似綠卡制度是“人才環(huán)流”的最根本保障，同時也能幫助一個國家將曾經(jīng)流失的人才轉(zhuǎn)化為“共享”或推動海外人才回歸。以及有助于引進外國的優(yōu)秀人才。

完善移民綠卡制度

移民入籍、綠卡、工作簽證等手段，是西方發(fā)達國家長期爭奪全世界人才的基本手段。國籍與綠卡一般用于長期引進海外人才'主要針對高端人才以及長期需要的人才，并被當(dāng)成招商引資的重要手段；工作簽證則被用于短期引進外國普通人才或自身需求的勞工。我國改革開放30年來，對于外國人才不分層次都屬于短期引進、短期使用。

2004年明才正式出臺綠卡制度，這在我國移民法上是一個空前突破，但從申請綠卡規(guī)定來看，條件太高，遠遠不能滿足我國因為自身人才缺口而導(dǎo)致對引進外國高層次人才的需求。北京出入境管理處的外國人簽證處副處長沈順今曾經(jīng)分析過申請的難度：第一，如律師事務(wù)所不屬于企業(yè)范疇，難以申請；第二，企業(yè)在華辦事處、代理處的首席代表，不屬于獨立企業(yè)的高級管理人員。即使在工商局注冊的企業(yè)任職，但企業(yè)的類型，如果不屬于高新技術(shù)企業(yè)、《外商投資產(chǎn)業(yè)指導(dǎo)目錄》規(guī)定的鼓勵類外商投資企業(yè)、外商投資先進技術(shù)企業(yè)、外商投資產(chǎn)品出口企業(yè)這4種類型之一，或任職不滿4年的，仍不能申請綠卡。

此外，我國也沒有考慮到中國畢業(yè)的外國留學(xué)生以及在國外工作多年、具有高專業(yè)技能、但國內(nèi)工作時間4年以下的留學(xué)人才與華裔人才。因此，目前的綠卡制度并沒有起到應(yīng)有的長期引進海外人才或招商引資的作用。

全球化時代，各個國家都在爭奪高層次人才，各國綠卡制度無形中也處于競爭狀態(tài)。因此，我國應(yīng)該改革目前的綠卡制度，以便在全球人才市場爭奪自己所需要的人才：

一、建議綠卡制度采取更為開放的政策，可考慮采取國際通行的積分制，并放低門檻。目前英國與澳大利亞都采取積分制，在申請國工作、有申請國工作聘請、在申請國居留較長時間、會漢語都是加分因素；在國外職位很高、屬于我國急需領(lǐng)域、擁有特殊才能等都可列入加分因素，但不能“—刀切”地限定必須在我國工作4年以上且居留累計不少于3年；技術(shù)移民必須受過高等教育，但更注重自身需要，而非變成職稱競賽——“具有副教授、副研究員等副高級職稱以上。

二、出臺通過綠卡入籍的政策，獲得綠卡符合一定條件達到一定年限后可申請入籍，不一定非要是中國公民的近親，以便能夠更好地吸引外籍人才來華定居或工作。世界上很少有國家對于計劃長期引進的海外人才不考慮讓其入籍。

簡化往返中國的簽證制度

在國籍與綠卡問題解決前，往返中國簽證問題也

是人才回歸以及人才環(huán)流的重要障礙。我國海外使領(lǐng)館不多，手續(xù)卻很繁雜。筆者在加拿大調(diào)研時，一位留學(xué)博士曾抱怨說：“留學(xué)生們不敢回來創(chuàng)業(yè)，不少是怕回國之后實事還沒做，辦手續(xù)就累死了……我們回國還要簽證，去中關(guān)村申辦留學(xué)人員企業(yè)資助還需要中國國籍，很難干成實事。”

國家有關(guān)部門曾多次出臺文件，鼓勵留學(xué)人才以多種形式為國服務(wù)，并從強調(diào)“人的回歸”過渡到“才的回歸”，提出對在華任職的留學(xué)歸來人員以及外籍高科技、高層次管理人才提供入出境便利，對符合6類高層次外籍人才(包括外籍留學(xué)人才)可根據(jù)實際需要發(fā)給“F”或者“Z”簽證。2001年5月14日，教育部、科技部、財政部、人事部和公安部等有關(guān)部門聯(lián)合出臺了《關(guān)于鼓勵海外留學(xué)人員以多種形式為國服務(wù)的若干意見》。對6類高層次外籍人才身份的確認(rèn)，由教育部的中國留學(xué)服務(wù)中心承辦：

一、被國內(nèi)高校或科研院所聘為校級或院所領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)，被聘為正副教授或正副研究員的留學(xué)人才；

二、與國內(nèi)高校或研究單位簽有1年以上執(zhí)行其教學(xué)、科研、學(xué)術(shù)活動合作協(xié)議需要經(jīng)常回國的留學(xué)人才；

三、在國內(nèi)企業(yè)或在國內(nèi)本人創(chuàng)辦的公司擔(dān)任高級管理(副總經(jīng)理以上職位)的留學(xué)人才；

四、執(zhí)行中央和地方政府與國外簽署的國家級科研項目、重點工程協(xié)議的留學(xué)人才；

五、來華投資數(shù)額為本地投資數(shù)額中上線的留學(xué)人才；

六、赴西部地區(qū)從事教學(xué)、科研和創(chuàng)辦企業(yè)等為國家西部開發(fā)戰(zhàn)略服務(wù)的留學(xué)人才。

這項規(guī)定立意非常好，但實施起來難度非常大。在對高科技和高層次管理人才進行界定上，忽略了私有企業(yè)招聘引進海外人才的需求。人才競爭的主體都有兩個，一個是政府，一個是企業(yè)。大型私營企業(yè)同樣需要頂尖科研人才，但因為這類人才不是副總經(jīng)理以上高級管理人才，也與國內(nèi)高校無任何關(guān)系，就完全有可能被拒辦。而且為了辦一個長期回國簽證，就要先找到接收單位，還要符合規(guī)定的高層次，再跑到留學(xué)服務(wù)中心進行資歷認(rèn)證，手續(xù)也比較繁瑣。

大多數(shù)國家對于本土人才出入境沒有任何限制，對于外籍人才也注意簡化手續(xù)。例如歐盟成員國之間的人才能夠自由流動與選擇工作；美國也規(guī)定任職于高等教育機構(gòu)、非贏利性研究機構(gòu)、政府研究機構(gòu)以及獲得美國高等教育機構(gòu)碩士以上學(xué)歷的外國公民可不受H1B簽證名額限制。

在目前沒有雙重國籍的政策下，我國可以考慮針對各項記錄良好、原籍是中國的海外華人，以及海外出生、符合高層次人才認(rèn)證條件的華裔高端人才，都簡化簽證審批手續(xù)，可直接發(fā)放永久居留證，或發(fā)放與港澳通行證、臺胞證類似的長期免簽證的僑胞證。對于一般性海外出生的華裔人才，凡申請來我國發(fā)展符合一定條件者(門檻不能過高，只需如學(xué)歷達到本科或能有同等工作經(jīng)驗、掌握一定程度漢語、有一定財產(chǎn)擔(dān)保)，均可獲得長達數(shù)年有效期的往返簽證。對于進入中國工作與投資的外國高層次人才也簡化手續(xù)，提供出入境的方便，這樣既節(jié)省政府相關(guān)部門的工作成本，也有利于引進外才與外資，推動人才環(huán)流。