高職院校二級預(yù)算管理的探討

【摘要】 高職院校預(yù)算管理工作是學(xué)校發(fā)展的基礎(chǔ)，加強(qiáng)二級預(yù)算管理對學(xué)校教學(xué)工作的發(fā)展起著重要的資金保障作用。但目前高職院校的二級預(yù)算管理存在預(yù)算管理意識(shí)不強(qiáng)、資金使用隨意性強(qiáng)等問題，需要強(qiáng)化預(yù)算編制、提高預(yù)算意識(shí)、加強(qiáng)預(yù)算管理監(jiān)督、進(jìn)行預(yù)算執(zhí)行的績效考核。

【關(guān)鍵詞】 高職院校； 二級預(yù)算； 管理

隨著高等職業(yè)教育的迅猛發(fā)展和高職院校辦學(xué)規(guī)模的不斷擴(kuò)大，在校學(xué)生人數(shù)為4 000～5 000人的院校已非常普遍，有些學(xué)校甚至已超過萬人。要管理這種規(guī)模龐大的學(xué)院，無論是在管理力度上，還是在監(jiān)控力度上一級管理體制都難以做到，實(shí)行二級管理成為必然。當(dāng)前高職學(xué)院的辦學(xué)經(jīng)費(fèi)除了政府撥款外，還有按國家規(guī)定收取學(xué)生的學(xué)費(fèi)、住宿費(fèi)；非學(xué)歷教育辦班及技術(shù)培訓(xùn)、服務(wù)收入；社會(huì)和個(gè)人捐贈(zèng)；融資貸款等。因此，如何加強(qiáng)二級預(yù)算管理，實(shí)現(xiàn)資金使用效益最大化，是高職院校必須認(rèn)真思考的問題。

一、高職院校二級預(yù)算管理存在的問題

高職院校實(shí)行二級預(yù)算管理的過程，實(shí)際上就是一個(gè)從集權(quán)管理模式向分權(quán)管理模式轉(zhuǎn)變的過程。高職院校在二級預(yù)算管理實(shí)施過程中主要暴露出以下問題。

（一）預(yù)算編制方法落后，缺乏科學(xué)的論證

由于很多高職院校是由原來的中專學(xué)校升格而來，規(guī)模擴(kuò)張后原有的管理模式難以為繼，高職院校的財(cái)務(wù)人員有限，不可能在每個(gè)二級單位配備相應(yīng)的財(cái)務(wù)管理人員，且大部分二級單位領(lǐng)導(dǎo)又并不完全懂財(cái)務(wù)，對預(yù)算管理的意義也沒有引起足夠重視，所以在編制部門經(jīng)費(fèi)預(yù)算時(shí)隨意性較大，對實(shí)施項(xiàng)目沒有經(jīng)過科學(xué)的論證。各單位在編制部門預(yù)算時(shí)都是憑自己經(jīng)驗(yàn)估算，缺乏科學(xué)性，上報(bào)的預(yù)算項(xiàng)目內(nèi)容較粗，沒有考慮到學(xué)院的長期發(fā)展戰(zhàn)略，降低了預(yù)算編制的準(zhǔn)確性。

（二）預(yù)算內(nèi)容不完整，缺乏全局觀念

學(xué)院在編制年度預(yù)算時(shí)，一般操作模式是由各單位申報(bào)下年度預(yù)算收支計(jì)劃，交學(xué)院財(cái)務(wù)處匯總，然后經(jīng)院黨委會(huì)議審批。在預(yù)算編制過程中，二級部門往往從本單位利益出發(fā)，從小團(tuán)體利益出發(fā)，截留收入，沒有將所在二級單位的自籌收入納入學(xué)校統(tǒng)一預(yù)算收入，而且各部門只強(qiáng)調(diào)自身發(fā)展需要，忽略全局協(xié)調(diào)，部門與部門間不可避免地出現(xiàn)爭奪資金的現(xiàn)象，造成有的項(xiàng)目超預(yù)算，有的項(xiàng)目經(jīng)費(fèi)過剩，各部門實(shí)際收支與學(xué)院預(yù)算偏差較大。

（三）預(yù)算執(zhí)行隨意性大，缺乏約束力

重編制、輕執(zhí)行，預(yù)算執(zhí)行彈性較大，預(yù)算執(zhí)行進(jìn)度沒有控制，對預(yù)算執(zhí)行結(jié)果缺乏獎(jiǎng)罰機(jī)制。由于高職院校二級預(yù)算管理起步較晚，二級部門的預(yù)算管理意識(shí)不強(qiáng)，資金隨意支出現(xiàn)象比較普遍，資金使用缺乏計(jì)劃性。年初無預(yù)算的項(xiàng)目，年內(nèi)有支出，造成過度開支，隨意擴(kuò)大開支范圍，提高開支標(biāo)準(zhǔn)，從而造成資金缺口。有些年初有預(yù)算，但項(xiàng)目沒開展，造成資金結(jié)余，到年底時(shí)想盡辦法把錢用完，使預(yù)算執(zhí)行偏離計(jì)劃軌道，由于預(yù)算和執(zhí)行沒有統(tǒng)一對應(yīng)，造成預(yù)算失控。

（四）預(yù)算管理滯后，缺乏嚴(yán)肅性

主要體現(xiàn)在學(xué)院內(nèi)部預(yù)算指標(biāo)下達(dá)時(shí)間滯后。一些高職院校的年度預(yù)算指標(biāo)在四、五月份才下達(dá)到各部門，這時(shí)候預(yù)算年度已經(jīng)近半，將近一半的經(jīng)濟(jì)業(yè)務(wù)已經(jīng)發(fā)生，而在年初學(xué)校基本處于無預(yù)算的狀態(tài)，預(yù)算管理成為了事后控制，失去了預(yù)算編制的作用。其次，學(xué)院財(cái)務(wù)部門在預(yù)算執(zhí)行過程中，只對二級單位進(jìn)行總量控制，并未要求二級單位編報(bào)具體經(jīng)費(fèi)使用計(jì)劃，無法落實(shí)對具體支出項(xiàng)目的控制。預(yù)算執(zhí)行缺乏相應(yīng)的考核和獎(jiǎng)懲措施，使得預(yù)算執(zhí)行流于形式，造成編制是一回事，執(zhí)行又是另一回事。

二、加強(qiáng)高職院校二級預(yù)算管理的對策

針對當(dāng)前二級預(yù)算管理存在問題，筆者結(jié)合實(shí)踐工作，提出如下對策。

（一）增強(qiáng)預(yù)算編制的科學(xué)性

高職院校預(yù)算執(zhí)行過程中出現(xiàn)的問題在很大程度上與初期準(zhǔn)備不足有關(guān)，因此必須規(guī)范各項(xiàng)基礎(chǔ)工作，收集、整理各種基礎(chǔ)信息與數(shù)據(jù)，確定本部門的工作職能和年度工作目標(biāo)，根據(jù)支出范圍、開支標(biāo)準(zhǔn)，對本部門的年度預(yù)算支出進(jìn)行準(zhǔn)確的分解。基本支出預(yù)算無論是人員經(jīng)費(fèi)還是一般公用經(jīng)費(fèi)，均采用定員定額標(biāo)準(zhǔn)編制。人員經(jīng)費(fèi)開支屬于剛性開支，沒有伸縮性，人員經(jīng)費(fèi)的定額標(biāo)準(zhǔn)可以按照國家規(guī)定的工資、福利和學(xué)校酬薪分配方案核定；公用經(jīng)費(fèi)支出標(biāo)準(zhǔn)可以根據(jù)各部門的工作職責(zé)及資產(chǎn)的占用量核定；項(xiàng)目支出按輕重緩急原則安排，對專項(xiàng)經(jīng)費(fèi)建立項(xiàng)目庫實(shí)行滾動(dòng)管理。高職院校的二級預(yù)算，應(yīng)當(dāng)采用科學(xué)靈活的預(yù)算編制方法。部門預(yù)算采用零基預(yù)算法，財(cái)務(wù)部門對各部門申報(bào)的預(yù)算，采用成本——效益分析法，認(rèn)真進(jìn)行分析、測算評價(jià)；人員經(jīng)費(fèi)可以采用增量預(yù)算法，專項(xiàng)經(jīng)費(fèi)實(shí)行滾動(dòng)預(yù)算。在編制預(yù)算時(shí)，要求二級部門的負(fù)責(zé)人全程參與，.通過二級預(yù)算的編制、執(zhí)行，使各二級部門重視預(yù)算管理，按預(yù)算辦事，樹立預(yù)算管理的意識(shí)。

（二）規(guī)范財(cái)務(wù)預(yù)算編制程序

高職院校財(cái)務(wù)處一般都是在校長的直接領(lǐng)導(dǎo)下根據(jù)學(xué)校發(fā)展規(guī)劃和財(cái)力，貫徹“二上二下”的預(yù)算編制程序。財(cái)務(wù)處對各部門上報(bào)的預(yù)算進(jìn)行審核匯總后報(bào)送學(xué)校討論，安排下一年度經(jīng)費(fèi)預(yù)算，審定后再及時(shí)下達(dá)給各部門執(zhí)行，財(cái)務(wù)部門應(yīng)及時(shí)編制財(cái)務(wù)預(yù)算。高職院校新生入學(xué)時(shí)間多為9月份，10月份即可根據(jù)一學(xué)年的收入預(yù)測出來年的事業(yè)收入。而高職院校的財(cái)政撥款一般較晚，下達(dá)時(shí)間一般在每年的3月份，存在預(yù)算滯后問題。為解決預(yù)算滯后問題，可根據(jù)學(xué)校人數(shù)、工作量的變化以及下一年度的事業(yè)發(fā)展規(guī)劃等，考慮財(cái)政撥款可能的增長速度，在11月份預(yù)測出來年的財(cái)政撥款數(shù)，作為財(cái)政補(bǔ)助收入。爭取在每年的12月份上旬拿出財(cái)務(wù)預(yù)算草案，交由預(yù)算管理委員會(huì)審核。年底前，按預(yù)算批準(zhǔn)程序批準(zhǔn)下達(dá)，作為來年的財(cái)務(wù)預(yù)算試行，待財(cái)政補(bǔ)助收入預(yù)算來年3月份最終確定后作調(diào)整，再正式實(shí)施。整個(gè)預(yù)算流程不能超過兩個(gè)月，保證在每年年初將預(yù)算資金分配到位，保證各部門及時(shí)安排、使用。同時(shí)提高預(yù)算意識(shí)。各部門編制預(yù)算時(shí)項(xiàng)目必須細(xì)化，在總項(xiàng)指標(biāo)下設(shè)具體的分項(xiàng)指標(biāo)，每個(gè)預(yù)算項(xiàng)目要注明具體內(nèi)容、使用范圍和開支標(biāo)準(zhǔn)。例如：高職院校的科研經(jīng)費(fèi)，有的項(xiàng)目支出沒有預(yù)算控制，使用隨意性較大，支出內(nèi)容上不夠規(guī)范；有的認(rèn)為這筆經(jīng)費(fèi)歸我使用，財(cái)務(wù)部門無權(quán)過問支出的內(nèi)容。每個(gè)項(xiàng)目必須要有項(xiàng)目預(yù)算，嚴(yán)格按照預(yù)算規(guī)定的開支范圍和項(xiàng)目進(jìn)度執(zhí)行，科研項(xiàng)目經(jīng)費(fèi)應(yīng)用于與該項(xiàng)目有關(guān)的科研業(yè)務(wù)費(fèi)、人員經(jīng)費(fèi)和管理費(fèi)等各項(xiàng)合理支出。

（三）加強(qiáng)預(yù)算管理的監(jiān)督

成立預(yù)算管理專門機(jī)構(gòu)，保障財(cái)務(wù)預(yù)算機(jī)制的有效運(yùn)行。預(yù)算管理委員會(huì)主任由分管財(cái)務(wù)的院長擔(dān)任，委員由二級部門、財(cái)務(wù)、審計(jì)等部門的負(fù)責(zé)人組成，辦公室設(shè)在財(cái)務(wù)處，以財(cái)務(wù)部門為主導(dǎo)，負(fù)責(zé)預(yù)算管理的日常工作。預(yù)算管理委員會(huì)具體負(fù)責(zé)預(yù)算管理制度的擬訂，科學(xué)合理分配各類經(jīng)費(fèi)，年度預(yù)算項(xiàng)目審定，年度內(nèi)預(yù)算調(diào)整，分析與考核預(yù)算完成情況等，起到管理、指導(dǎo)、協(xié)調(diào)、服務(wù)、保障、監(jiān)督、評價(jià)的作用。各二級部門根據(jù)學(xué)院的辦學(xué)特點(diǎn)，圍繞學(xué)校的發(fā)展戰(zhàn)略和年度工作目標(biāo)，結(jié)合本部門發(fā)展的長、短期目標(biāo)進(jìn)行編制、實(shí)施和管理，確定二級部門預(yù)算管理目標(biāo)。高職院校的財(cái)務(wù)部門對各二級部門上報(bào)的預(yù)算的合理性、合規(guī)性、合法性進(jìn)行審核，嚴(yán)格按制度合理安排本部門的支出。對于專項(xiàng)經(jīng)費(fèi)支出，嚴(yán)格按照預(yù)算項(xiàng)目執(zhí)行，必須有歸口領(lǐng)導(dǎo)審批，實(shí)行專款專用。財(cái)務(wù)部門對報(bào)銷的單據(jù)、費(fèi)用進(jìn)行審核，符合規(guī)定的予以報(bào)銷，及時(shí)發(fā)現(xiàn)問題，糾正錯(cuò)誤。要充分發(fā)揮財(cái)務(wù)監(jiān)督和管理的作用，積極利用網(wǎng)絡(luò)技術(shù)（校園網(wǎng)）和數(shù)據(jù)庫技術(shù)建立電子信息網(wǎng)絡(luò)系統(tǒng)，對會(huì)計(jì)信息進(jìn)行采集和加工，從而進(jìn)行傳遞和調(diào)用。將經(jīng)過處理的會(huì)計(jì)信息共享到校園網(wǎng)上，各部門可以結(jié)合自己的具體情況查詢本部門的會(huì)計(jì)數(shù)據(jù)，實(shí)時(shí)了解預(yù)算的執(zhí)行情況。

（四）強(qiáng)化預(yù)算的績效評價(jià)，建立二級預(yù)算績效評價(jià)指標(biāo)體系

用投入產(chǎn)出的質(zhì)量來考核。從服務(wù)教育、學(xué)生素質(zhì)、科研成果等方面出發(fā)，用具體的量化指標(biāo)來衡量師資隊(duì)伍建設(shè)、學(xué)科建設(shè)、實(shí)習(xí)基地建設(shè)、基礎(chǔ)教育設(shè)施建設(shè)等。可以通過定性和定量指標(biāo)來反映。定性指標(biāo)如管理水平、創(chuàng)新能力、服務(wù)意識(shí)、學(xué)生滿意度等；定量指標(biāo)如預(yù)算完成情況、專項(xiàng)進(jìn)度情況、科研成果獲獎(jiǎng)情況、教學(xué)科研儀器設(shè)備等固定資產(chǎn)利用率、就業(yè)率、投入產(chǎn)出效率等。開展橫向和縱向分析比較，考核資金使用效果。通過績效評價(jià)反映該部門的工作效率和業(yè)績，利用評價(jià)結(jié)果發(fā)現(xiàn)管理過程中的不足，提出解決辦法，促進(jìn)各部門嚴(yán)格執(zhí)行預(yù)算，提高資金的使用效率。對預(yù)算執(zhí)行進(jìn)度完成較好、績效突出的部門給予表彰，與預(yù)算分配結(jié)合起來；如果績效評價(jià)高，則下一年度預(yù)算可以安排更多的資金。加大績效評價(jià)工作力度，完善專項(xiàng)資金績效評價(jià)體系，實(shí)施對重點(diǎn)項(xiàng)目進(jìn)行獨(dú)立評價(jià)。評價(jià)方式可以采用先由部門自評，然后由監(jiān)察審計(jì)部門根據(jù)考核的相關(guān)制度負(fù)責(zé)預(yù)算績效評價(jià)；將考評結(jié)果作為預(yù)算執(zhí)行的重要評價(jià)指標(biāo)，并作為編制預(yù)算的依據(jù)。為了保障資金分配的科學(xué)性，避免經(jīng)費(fèi)申請部門之間討價(jià)還價(jià)，在已有的內(nèi)部控制制度基礎(chǔ)上，加強(qiáng)預(yù)算執(zhí)行力度。高職院校可根據(jù)自身的實(shí)際情況，將預(yù)算管理工作和預(yù)算執(zhí)行結(jié)果與高校內(nèi)部的干部考核制度結(jié)合起來，制定相應(yīng)的獎(jiǎng)懲措施。通過考核與獎(jiǎng)懲，充分調(diào)動(dòng)預(yù)算管理的積極性，增強(qiáng)管理者的責(zé)任意識(shí)。

（五）創(chuàng)新財(cái)務(wù)管理體制，推行二級單位委派會(huì)計(jì)管理體制

高職院校一級財(cái)務(wù)機(jī)構(gòu)向二級學(xué)院直接派出委派會(huì)計(jì)，委派會(huì)計(jì)由一級財(cái)務(wù)機(jī)構(gòu)直接管理，獨(dú)立行使高職院校會(huì)計(jì)核算監(jiān)督和管理權(quán)。同時(shí)，為保證高職院校預(yù)算的良好執(zhí)行，必須在高職院校內(nèi)部管理中制定統(tǒng)一的預(yù)算編制原則和方法，把高職院的全部收支作為預(yù)算統(tǒng)一管理的對象，選擇科學(xué)的預(yù)算編制方法和管理要求。在編制支出預(yù)算時(shí)，要堅(jiān)持“量入為出，統(tǒng)籌兼顧，不編赤字”原則，強(qiáng)化收支兩條線，各二級單位的自籌收入均應(yīng)納入學(xué)校統(tǒng)一預(yù)算，制定一套有效的收入上交和經(jīng)費(fèi)返還的制度，綜合全面地反映學(xué)校整體財(cái)務(wù)收支情況。

（六）加強(qiáng)預(yù)算管理培訓(xùn)

由財(cái)務(wù)部門組織定期的座談會(huì)，按照預(yù)算執(zhí)行工作的指導(dǎo)意見、一般預(yù)算結(jié)轉(zhuǎn)和結(jié)余資金管理暫行辦法和關(guān)于建立預(yù)算執(zhí)行分析例會(huì)制度的通知等文件，抓好制度政策的貫徹落實(shí)。強(qiáng)化各學(xué)院、職能部門負(fù)責(zé)人的預(yù)算管理意識(shí)，同時(shí)對已經(jīng)發(fā)生的收入支出數(shù)據(jù)按月反饋給各部門負(fù)責(zé)人，并且分析，讓他們已使用多少，剩余多少，資金缺口多少，專項(xiàng)資金使用進(jìn)度如何等，哪些是合理的，哪些是不合理的，心中有數(shù)，防止年底集中開支。財(cái)務(wù)部門提出預(yù)算執(zhí)行中可行性建議，提高預(yù)算管理水平，明確各自在預(yù)算編制和執(zhí)行中的職責(zé)和權(quán)限，各部門根據(jù)財(cái)務(wù)部門提供的預(yù)算執(zhí)行進(jìn)度情況進(jìn)行分析和總結(jié)，提出改進(jìn)措施。財(cái)務(wù)部門要將這些信息及時(shí)上報(bào)給學(xué)校管理層，以便學(xué)校領(lǐng)導(dǎo)能及時(shí)掌握預(yù)算的執(zhí)行情況和存在的問題，及時(shí)了解學(xué)校的資金流向，為決策提供資金上的保障。

三、結(jié)語

隨著高職院校內(nèi)部管理體制改革的逐步深入，加強(qiáng)二級預(yù)算的管理和監(jiān)控顯得尤為重要。高職院校預(yù)算的精細(xì)化管理程度，反映了一個(gè)學(xué)校的管理水平。因此，高職院校要建立健全學(xué)校二級預(yù)算管理體制，明確預(yù)算執(zhí)行的范圍和具體規(guī)定，強(qiáng)化高校預(yù)算的嚴(yán)肅性、有效性、可控性，使有限的資金發(fā)揮最大的效益。

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