農村中小學閑置資產處置與利用問題淺探

【摘要】 文章結合黑龍江實際，對農村中小學閑置資產現狀和處置與利用滯后問題進行了剖析，提出了按照“誰投資、誰所有”和尊重歷史與現實、有利于農村教育發展的原則，明晰學校資產所有權關系，及時處置閑置資產，保證收益繼續用于發展農村教育的政策建議。

【關鍵詞】 農村中小學； 閑置資產； 處置和利用； 探討

近年來，隨著農村人口出生率的降低和隨務工父母進城就學兒童的增多，農村中小學規模小、成本高、效益低、質量差的問題日益突出。為此，各地從實際出發，對學校布局進行合理調整。在此過程中，農村學校閑置資產問題凸顯出來。如何處置和利用好閑置資產，發揮應有的效用，是各級政府必須解決的重要問題。筆者就黑龍江的情況進行了調研、探討，并提出了一些政策建議。

一、農村中小學資產閑置狀況

農村中小學的資產，主要有校舍、儀器設備圖書資料、土地（含校園用地和校田地、林地等）、林木等。2007—2008學年度，黑龍江省教育事業統計農村中小學（鄉鎮以下公辦）8 859所，在校生151.6萬人，教職工14.3萬人，學校占地總面積 11 020.9萬平方米，建筑面積1 011.8萬平方米，固定資產 508 966萬元（其中：儀器設備40 850萬元）。這些學校中，已經沒有學生的學校180所，占地面積134.2萬平方米，建筑面積9.6萬平方米，固定資產3 271萬元（其中：儀器設備177萬元），學校已經沒有學生，資產自然處于閑置狀態；50人規模以下（含50人）的學校1 732所，在校生共計49 868人，占地面積1 382萬平方米，建筑面積87.5萬平方米，固定資產36 295萬元（其中：儀器設備2 317萬元），這些學校規模過小，生均占地、校舍面積等都高于全省水平，一些資產也處于隱性閑置狀態。上述統計數據說明兩方面問題，一是學校已經沒有在校生，但學校、校舍、資產等信息還在事業統計報表中體現，說明布局調整后閑置學校資產沒有得到及時處置和利用。二是50人以下規模學校1 732所，占到鄉鎮以下農村學校總數近20％，這些微型學校的存在，說明合理調整學校布局的任務還沒有完成，還有較大空間。而合理調整學校布局，必須對布局調整后學校閑置資產及時進行處置和利用，這是農村義務教育改革和發展的必然要求。黑龍江省如此，其他省區也面臨類似情況。

二、農村中小學資產形成和閑置資產處置難的成因

（一）學校資產的所有權和使用權形成

1.資產的所有權。從形成歷史來看，與城市學校由各級政府財政投入形成單一國有資產的情況不同，農村中小學資產是鄉村集體辦學體制和現行“以縣為主”管理體制下鄉村集體和各級政府財政投入共同形成的。按照“誰投資、誰所有”的權屬界定原則和《農村集體資產清產核資資產所有權界定暫行辦法規定》第六條“集體資產所有權界定要遵循‘誰投資、誰所有’的原則”規定，學校資產應為國家和集體共有資產。從學校資產實物形態看，一是土地（包括校舍、校園用地、校田地、林地等）等。我國《土地法》規定鄉村土地屬于集體所有制，鄉村學校使用的土地，是鄉村無償劃撥的，且劃撥的是土地使用權而非所有權，學校撤銷與否，土地所有權沒有變化。就是說，農村中小學的土地所有權是集體性質的。二是校舍設備等固定資產既有各級政府財政投入，又有鄉村集體以農村教育附加（統籌費用于教育）和教育集資等多種方式投入，而且投入和形成現有資產的時間都比較長。這些資產應為國家和集體共有資產，各自占有的比例，應當是各級政府財政性投入額度和鄉村集體投入額度占該學校資產總額的比例。但由于時間久遠和財務管理不規范、不健全等原因，很多學校資產的權屬比例并不清晰。這是目前農村義務教育學校資產所有權的基本現狀。

2.資產的使用權。無論是各級政府財政投入，還是鄉村集體投入形成的農村義務教育學校資產，使用管理權都屬于學校。在2002年國家實行農村稅費改革、建立“以縣為主”的農村義務教育管理體制前，鄉村學校由鄉村舉辦和管理的，隸屬于鄉村集體。鄉村集體是投入和管理農村學校的直接責任者。學校資產的鄉村所有權和使用權是一致的，鄉村利益、學校利益、學生利益也是一致的。實施農村稅費改革、建立“以縣為主”的管理體制后，鄉村舉辦、管理和保證所辦學校投入的直接責任逐步弱化，尤其是2007年實施農村義務教育經費保障機制改革后，農村教育納入各級政府財政直接保障，鄉村投入責任、管理責任上升到縣級以上政府，鄉村舉辦、管理和保障農村教育投入的責任進一步弱化，一些鄉村干部不再把辦好學校視為己任。學校存在，繼續管理和使用屬于鄉村集體的資產還不會發生問題，一旦學校撤并或學校出現閑置校舍等資產，很多鄉村尤其是存在債務的鄉村，就從自身利益出發提出訴求，收回屬于鄉村所有的學校資產，這就與國家實施“以縣為主”管理體制，由縣級政府更好地舉辦和管理好農村教育在利益上、訴求上發生了矛盾，引發了農村學校閑置資產處置和利用上的利益之爭。一方面是鄉村認為，農村教育由國家舉辦了，學校資產閑置應由鄉村收回；另一方面是政府教育部門認為，撤銷學校、學生從甲學校到乙學校出現的閑置資產，在目前政府教育投入普遍不足的情況下，應用閑置資產繼續辦好學前和成人教育，確需處置的閑置資產，所得收益應繼續用于辦好教育。

（二）國家及黑龍江省相關政策規定及缺失

在農村中小學閑置資產處置上，國家和黑龍江省已經出臺了一些相關規定，如：《國務院關于基礎教育改革與發展的決定》（國發［2001］21號）規定：“因地制宜調整農村義務教育學校布局……調整后的校舍等資產要保證用于發展教育事業。”《國務院關于進一步加強農村教育工作的決定》（國發［2003］19號）規定：“地方各級政府要重視并扶持農村幼兒教育的發展，充分利用農村中小學布局調整后富余的教育資源發展幼兒教育。”《教育部關于加強基礎教育辦學管理若干問題的通知》（教基［2002］1號）規定：“中小學布局調整后的公辦學校閑置校產，由教育行政部門進行統籌，繼續用于舉辦基礎教育或社區教育機構；確需進行置換的，必須在保證公有教育資源不流失的前提下，經縣級以上人民政府批準，并報上一級教育行政部門備案后方可實施。校產置換所得資金必須全部用于基礎教育。”《教育部、農業部、國土資源部關于加強農村學校勞動實踐場所建設的意見》（教財［2003］6號）規定“學校要管好、用好勤工儉學場所用地，不得轉讓、出租和抵押給其他單位或個人使用。各地在農村學校布局調整中調出的土地、校舍等，可根據實際情況，調整為農村學校勞動實踐場所用地。”《黑龍江省教育廳黑龍江省農委黑龍江省國土資源廳關于加強全省農村學校勞動實踐場所建設的實施意見》（黑教聯［2003］48號）規定“各地在農村學校布局調整中調出的土地、校舍等，可根據實際情況，調整為農村學校勞動實踐場所用地；有條件的地方應遠地串近地，次地串好地。學校要按照《黑龍江省村集體經濟組織資產管理條例》的要求，切實管好、用好勞動實踐場所，不允許轉讓承租給其他單位或個人經營。”《黑龍江省人民政府辦公廳關于農村中小學勞動實踐場所用地問題的通知》（黑政辦明傳［2004］23號）“各級政府要加大農村中小學勞動實踐場所建設力度，嚴禁鄉鎮村擅自收回農村中小學現有的勞動實踐場所用地。”《黑龍江省人民政府關于貫徹落實國務院關于基礎教育改革與發展決定的實施意見》（黑政發［2001］104號）規定：“合理調整中小學校布局，優化教育資源配置……調整后的校舍等資產要保證用于發展教育事業。”《黑龍江省教育廳黑龍江省財政廳關于進一步做好中小學校布局調整工作的若干意見》（黑教聯［2001］38號）規定：“農村中小學校調整后閑置的校舍、設備、土地等資產，由縣級政府教育行政部門會同財政部門協商，并由所在地鄉鎮政府和村統籌安排，根據按投入來源界定產權的原則，明晰產權關系，作相應的處置。原來國家投入形成的資產仍屬于國家，繼續用于教育；原來屬于集體投入形成的資產仍屬于集體，在使用上，首先保證用于調整學校布局和興辦農村教育的需要；并入學校不需要新建校舍和增添設備的，歸還村集體，首先用于償還債務。但不允許拆分實物，以免資產損失。”

這些規定，從實際調查的雞西、密山、富錦、慶安、青岡、五常、樺川等市縣情況看，在規范和約束閑置教育資產的處置和利用上發揮了很好的作用，取得了很好成效。但也存在政策規定不完善、不精細、操作性不強的問題。

一是國家相關規定沒有規范農村學校資產權屬確權問題。只明確閑置資產繼續用于或處置后繼續教育，如何執行，沒有具體規定。相比之下，黑龍江省的規定要詳實具體一些，但也沒有規定閑置資產處置收益如何保障繼續用于教育的相關政策，影響了鄉村繼續支持教育的積極性。二是國家和黑龍江省目前都沒有單獨出臺規范農村中小學閑置資產處置和利用問題的系統、全面、可操作的管理文件，不利于市縣貫徹執行，尤其是在市縣相關部門人員變動比較頻繁的情況下，因對政策缺乏了解，直接影響了執行效力。

三、完善和規范農村義務教育學校閑置資產處置和利用的政策建議

一是首先按“誰投資、誰所有”的原則，實事求是地確定現有農村中小學資產權屬關系和產權比例。由各級政府財政性經費投入形成的農村學校資產，屬于國有資產；由鄉村集體投入形成的農村學校資產，屬于村集體。產權比例按照資產形成過程中的投入額度確定，投入額度難以查清的，應由縣級政府和鄉村按照公平合理的原則，比照全縣平均水平確定。各級政府用財政資金化解農村中小學“普九”債務后，與該債務對應的原村集體辦學形成的資產，應明確界定為國有資產，按國有資產管理和處置。

二要按照尊重歷史、照顧現實、有利于農村教育事業穩定、改革和發展的原則，處置和利用好農村中小學閑置資產。首先，無論是鄉村辦學，還是“以縣為主”、縣級舉辦和管理農村教育；無論是鄉村投入形成的資產，還是政府財政投入形成的資產，目的和功效只有一個，就是辦好農村學校，讓孩子們接受到良好教育。在目前情況下，離開鄉村集體對教育的重視，離開鄉村無償劃撥集體所有土地的支持，農村教育難于辦好。況且目前農村學前教育、成人繼續教育等還十分薄弱，政府財政投入還不足以滿足農村各類教育發展的需要。因此，農村中小學閑置資產應首先滿足辦好農村學前和成人教育的需要，這是我們遵循歷史和現實應做的必然選擇。其次，處置閑置資產所得收益應該保證繼續用于教育。不僅要規定處置農村學校屬于鄉村集體所有的閑置資產收益部分繼續用于教育，而且，要在政策上明確，這部分收益用于教育后，其所有權仍屬于鄉村集體所有，權屬比例應為鄉村投入額度占該學校資產總額的比例。這樣，才能調動鄉村集體繼續支持教育的積極性，保證閑置資產處置所得收益全額繼續用于教育。

三要進一步強化領導，嚴守紀律，為及時處置閑置資產提供組織保障。市縣政府應成立由教育、財政、發改、國資、農業、林業、監察、審計、共同參加的工作領導小組，組長應由政府“一把手“擔任，按照國家和省級相關規定，加強農村教育資產的管理，及時解決教育閑置資產處置過程中遇到的困難和問題，為及時處置和合理使用閑置資產提供組織保障。同時，嚴禁鄉、村兩級擅自處理農村學校閑置資產。凡擅自處理的，所得收益應全部追回，并追究領導責任。

四要建立健全農村中小學資產管理制度，按照國有資產管理和集體資產辦法，針對農村中小學資產的不同所有權關系，制定切實可行的學校資產管理辦法，吸納鄉村集體組織和村民代表參與學校資產管理，確保國家和村集體教育資產不流失，確保農村中小學資產發揮最大效益。