縣權改革:2011政改新看點

在縣一級權力架構中，縣委書記除了對當地的重大項目、人、事、財進行支配外，還可以直接影響和制約身邊人的命運，而別人很難對其進行有效監督和制約。這是一個很大的制度缺陷。

“修剪”縣委書記權力的“野蠻生長”

在精心布局四川省成都市武侯區、江蘇省睢寧縣和河北省成安縣三地先行開展為期一年半的試點之后，中央決定在全國范圍內逐步推進縣委權力公開透明運行工作。

2010年11月中旬，中共中央紀律檢查委員會和中共中央組織部，聯合發布《關于開展縣委權力公開透明運行試點工作的意見》在全國范圍推動“縣權”改革的試點。

“縣委權力公開透明運行，其實質是縣委書記權力公開透明運行。”對這場“縣權”改革，中央黨校黨建部教授蔡霞如此評價。

蔡霞認為，在縣一級權力架構中，縣委書記除了對當地的重大項目、人、事、財進行支配外，還可以直接影響和制約身邊人的命運，而別人很難對其進行有效監督和制約。這是一個很大的制度缺陷。

郡縣治天下安

縣，中國自秦設郡縣以來2000多年，一直是中國社會行政區劃的基礎一級?！吨腥A人民共和國憲法》明確規定，省、縣、鄉是中國行政區劃的基本架構。舉凡中國社會的經濟繁榮，社會進步或者官員貪腐、社會矛盾，大部分在這一層級完成、實現或者爆發。

在我國干部隊伍中，有2800多個縣(市、區)委書記，他們不到全國處級以上領導干部總數的1％，但卻處于黨的組織結構和國家政權結構承上啟下的關鍵位置。

自秦設郡縣以來，縣級政權雖處基層，但少有變動，像基石支撐歷代政權大廈。作為一級基層政權為何能綿延2000余年不絕?其在中國政治的格局中發揮了什么樣的作用?

“從中國行政區劃角度看，縣是最重要的，一是因為縣的歷史悠久，二是由于縣制一直被保持：”2010年12月14日，原民政部中國地名與行政區劃研究所副所長浦善新說。

浦善新認為，縣級以上行政區劃在歷史上經歷了很大變化，不論是名稱、大小，還是數量都有變動。但縣制從春秋時期至近代，其名稱甚至范圍并無太大變化，成為中國社會穩定的晴雨表。

翻開一部中國歷史，縣作為鄉村的頭，城市的尾，在整個政治社會結構中始終居于特殊地位。對上，是國家政權的_個臺柱、一個支撐腳：對下，則連接著整個社會，是國家政權與社會的一個接觸點。社會的矛盾，政權和老百姓的矛盾，都會在縣一級首先暴露出來。故此，不少學者提出“中國政治改革應當從縣一級破題”的觀點。

2010年8月20日，中共中央政治局召開會議，全面部署黨務公開工作。會議強調進一步提高黨員對黨內事務的參與度，拓寬黨員意見表達渠道，營造黨內民主討論、民主監督環境。

這是一個重要信號。浦善新說，無論從中央關于改革的思路來看，還是從近些年來縣政改革的實踐來看，政治體制改革的突破口已經從黨政分開轉向黨內民主。“政治體制改革的道路就是通過發展黨內民主，帶動人民民主，最終實現高度的人民民主”。

而在此基礎之上，如何讓這1463個縣取得更好的發展，浦善新認為一定要將縣的發展放在中國整體政治、經濟體制中來考量，從宏觀層面進行調整：“縣政改革不能光講縣的改革。原來計劃經濟的時候什么都管，市場經濟之下政府要逐步少管，交給老百姓管，或者社會組織來管。關鍵是要從政治體制、經濟體制上改?！?/p>

此外，要調整各級政府之間的權力劃分。在調整權力會遇到利益劃分的問題，有些地級政府，甚至省級政府愿意把權力收在手里，現在很多地方推行省直管縣，把一部分地級市享受的權力重新劃給縣里，但一定要給縣相匹配的財權、事權，不能走老路，把“省管縣”變成“省刮縣”。

縣權改革：“公開”先行縣權走到聚光燈下

“縣級政權是重要的基礎政權，是改革和試驗的重要環節，在政府信息公開之后，縣委權力公開透明運行成為各界的共同期待，而目前的強拆和群體性事件在縣鄉一級呈現多發態勢和縣委書記腐敗問題也促成中央下決心推進縣委權力公開透明運行，這也是對縣委書記和縣委班子的保護，更好地維護基層政權的穩固”。國家行政學院公共管理教研部教授汪玉凱表示。

要想實現權力的公開透明運行，首先要搞清楚一縣一區的黨委有哪些權力?！兑庖姟窂娬{，開展縣委權力公開透明運行試點工作，要按照黨內有關法規文件，明確劃分縣黨代會，縣委全委會、常委會及其成員，縣委各職能部門的職責和權限，編制職權目錄，尤其要加強對縣委書記職權的規范。

以成都市武侯區為例，在試點過程中已經明晰了區黨代會、區委全委會、區委常委會、區委各職能部門的職責權限，編制了權力目錄，做到職責明確、權限清楚。武侯區把這一過程稱為“固化權力事項”。

“不是說縣委書記不能說了算，而是怎么樣說才算，在什么范圍內說了算”。中央黨校黨建部原理室副主任蔡志強說。

蔡志強表示，廓清權力的邊界后，就是要保障權力在法制的框架內運行，就是要重樹和再造權力運行流程，對此中央的思路十分清晰，避免權力對百姓利益的損害，其核心是抓住決策、執行、結果等主要環節，找出每個環節中的風險點，編制并公布權力運行流程圖。

從《意見》中我們看到中央對此的明確要求：開展縣委權力公開透明運行試點，就是要堅持依法、高效、規范、透明的原則，編制并公布決策、執行、監督等權力運行流程，明確行使權力的主體、條件、運行步驟、完成時限、監督措施等，提高權力運行程序化、規范化水平。

從先行試點的權力運行公開的經驗看，江蘇省睢寧縣在公開決策方面做了多項探索。如對涉及經濟社會發展重大決策和部署議題的縣委常委會，通過全媒體進行現場直播，并設立現場熱線電話、開通網絡和短信平臺，讓黨員和群眾反映愿望，提出建議，表達心聲。通過流程設計，先行試點的3個區縣一把手隨意“欽點”干部、在干部任免問題上“一言九鼎”的土壤已經不復存在，一把手濫用權力的空間受到了極大壓縮。

“要公開決策事項，包括經濟社會發展的重大決策、決定、決議及執行情況，涉及人民群眾切身利益的重要事項，重要人事任免，重要黨務工作情況，縣委管理干部評優表彰情況及嚴重違紀違法問題的處理等?！惫_什么至為重要，這也是以往比較糾結的問題，結合先行試點經驗，對于縣委要公開什么，這次的《意見》也給出了具體而明確的要求。

權力運行不愿透明的本質是拒絕監督。如何解決這個問題?

《意見》指出，要堅持黨內監督與黨外監督、專門機關監督與群眾監督相結合，整合監督力量，暢通監督渠道，加強情況反饋，形成縣委權力特別是縣委書記權力運行的制約監督機制和反映問題處理工作機制，保證權力正確行使。

欲使權力透明，必須先剝去拒絕透明的權力——不許權力有這種自由。而欲剝去這種權力自由，首先應賦予民眾監督的權利并保證其有效，這是必備之前提。專家表示，《意見》中，重點提及“堅持黨內監督與黨外監督”一句乃是一大看點。只有來自群眾或社會的橫向監督發力，權力才能感到更多的壓力，由壓力產生敬畏——對公眾權利的敬畏，對制度的敬畏。

聚焦縣委書記

記者深入廣東、浙江、江西等東中西部10多個省區市調研，與50多位縣委書記傾心交談，發現現在的縣委書記隊伍逐漸體現出年紀輕、學歷高、能力強的特點，他們一方面權力大、責任重、謀發展、思進??；另一方面，則壓力大、盼理解、待培養、須監督。

河南一位縣委書記給記者畫了一幅“雙三角形對頂圖”，顯示他所理解的縣委書記所處的政治生態環境：一個倒置的大三角形壓著一個正放的小三角形，形成倒壓對頂之勢。

他說，上面倒置的大三角形就像縣以上的各級權力機構，下面正放的一個小三角形就是縣級政權機構，縣委書記恰恰處兩個三角形尖兒上。上級層層壓擔子、派任務，最終都落在縣一級，但縣里資源有限、回旋余地有限。把這個圖倒過來，立時變成上小下大，又恰似縣級政權和群眾的關系，一方面新時期群眾期望值高、訴求多；另一方面，縣級權力機構解決問題的能力有限。

縣委書記處于兩個三角形的“上壓下頂”之中，困擾多、困惑大。一些縣委書記梳理出他們的四大困擾。

一是很大精力用在協調溝通各種關系上，每年參加會議、應付檢查指導的時間就占1／3，難以深入到基層研究問題。

有些縣委書記戲稱自己是“三陪”書記：整天陪著上級領導檢查工作、陪著匯報工作、陪著喝酒吃飯。

二是有些部門權力化、權力利益化。一些國家部委制定政策，以“責任下壓”為取向，喜好出臺禁令搞“一刀切”，而服務基層、“解難解結”的內容往往很少。

三是網絡輿論壓力大。一些縣委書記反映，一些網絡媒體對基層問題的報道不是引導型，而是放大型。有時為平息輿論，板子只能打在基層干部身上。

四是應對突發事件壓力大。出現突發性事件和安全事故，矛盾都聚焦到縣委書記身上，要求勇于承擔風險，靠前指揮，不允許有絲毫顧慮與退縮。

考核多、檢查多、會議多，招商引資累、陪客喝酒累、處理關系累?！岸唷焙汀袄邸笔怯浾吲c縣委書記們交談時聽到的最頻繁詞匯?？h委書記責任大，事無巨細都要親自管，發展、穩定、民生、安全，“一個都不能少”。既要上級滿意，又要群眾滿意。

一些縣委書記表示，當前有一種“妖魔化”縣委書記的苗頭，似乎他們沒有一個好人，都是貪官。他們盼望理解，需要社會寬容、家庭關愛，還有組織上的人性化關懷。

改革核心：一把手“限權”

指向縣委書記的權力改革，正是當前基層政治改革的深層次命題，重點是公開、核心是限權。

對于縣委書記的權力描述，一個流行的說法是，縣委書記堪稱“中國權力最大的官”，除了外交、軍事和國防，其他權力都具備。

對于改革運行的阻力分析，國家行政學院公共管理學院教研部教授李習彬一語中的：“改得好不好，推進難不難，關鍵就在一把手!”

分析睢寧縣、武侯區：成安縣的探索，有一個鮮明的共同點，那就是“一把手”的自我限權、主動還權。睢寧縣委書記王天琦從“禁酒令”開始，從關系縣級財政收入重要命脈、關乎官員巨大利益的城鄉規劃、土地利用等重大事項開刀，并邀請黨內外、媒體對自己和干部團隊開展監督。

原河北成安縣縣委書記王曉樺也認為，搞權力公開透明不能光是政府搞，黨委，必須帶頭，縣委書記則首當其沖。他試點改革的一大措施是“通透性辦公”，以此避免過度集權而使干部脫離群眾，其前提是王曉樺有勇氣接受大家的監督。

武侯試點的主要設計者之一、時任武侯區紀委副書記王睿說，經過一番“確權勘界”之后，武侯區出臺《中共成都市武侯區委關于進一步明晰職權的試行辦法》，對區黨委權力進行勘界，對權責不清的予以明確，對超越職權范圍的予以糾正。

根據上述“權力清單”，屬于區黨代會權力事項有6項，區委全委會有6項，區委常委會有18項，區委書記有9項。

緊隨權力目錄之后，一張張權力流程圖將區委權力運行方式公之于眾。流程圖上，區委書記、常委、區長、副區長等各有分工，職權明晰。

于是，一系列“限權方案”設計出來，區委書記“革了自己的命”。根據武侯區出臺的規定，區委書記只有在領導班子和領導干部年度考核工作結束以后、日?？疾彀l現領導班子存在突出問題、領導職位空缺、特殊情況必須調整干部這4種情況下，才能提出干部調整動議。

而且，在動議時，區委書記只提方向、不提具體職位，只提人選標準、不提具體人選，只提選拔要求、不提選拔范圍。另外，領導干部人選要從后備干部中產生，后備干部人選要由群眾進行無記名投票產生。而區管領導班子正職則采用全委會票決制，區委書記的一票與委員或常委的一票價值相同。

如此一來，“一把手”濫用權力的空間受到了極大壓縮。

2010年，在接受新華社內部調研時，武侯區區委書記劉守成坦承，試點正，是抓住了決策權和用人權這兩個核心問題?！跋鳈嗍萆怼钡谋澈?，其實是對一把手正當行權的強化——限制不當用權，強化正當用權，制度規范用權。

與武侯區做法相類似，在改革的另一個試點，睢寧縣則提出議決權、否決權分離機制，該縣出臺文件規定，重點工程、規劃、土地審批權由縣政府研究確定，“縣委書記不再擔任土地審查委員會、規劃審查委員會的主任，縣委常委會只保留否決權。”

與上述兩地的“自我限權”不同，2010年下半年，湖北省紀委、省委組織部聯合出臺《湖北省縣委書記崗位風險預警防控辦法(試行)》，規定縣委書記不再直接分管人事，不得插手工程招投標，選拔任用干部時不得指定具體人選和選拔范圍。

著名學者于建嶸表示，縣一級是最完整地直接面對民眾的。把解決中國問題的目標定在縣級，這是對的。如果把這一級政權改革好了，社會就會穩定?？h政改革要走向現實，重中之重是耍達成基本共識：政治體治改革已經到了不改不行的時候?？h政改革是現實改革中最可行、風險最小的。但只靠學者遠遠不夠，還需要執政者的智慧和魄力。