我國城鄉一體化發展的現狀\\問題與對策

摘要：目前，我國實施城鄉一體化建設的條件已基本具備，時機已經成熟；但也要清醒地看到，還有許多制約我國城鄉一體化發展的問題值得探討。在分析我國城鄉一體化發展現狀的基礎上，重點揭示了存在的主要問題，并在此基礎上提出了若干對策。

關鍵詞：中國城鄉一體化；現狀；問題；對策

中圖分類號：Ｃ９１６．１文獻標識碼：Ｃ文章編號：0439－８114（２０11）15－3229-04

Actuality， Problem and Countermeasure of Rural-urban Integration Development

in China

ＬＩＵ Ｈａｎ－ｃｈｅｎｇ，ＣＨＥＮＧ Ｓｈｕｉ－ｙｕａｎ

（Ｂｕｓｉｎｅｓｓ Ｃｏｌｌｅｇｅ， Ｈｕａｎｇｇａｎｇ Ｎｏｒｍａｌ Ｕｎｉｖｅｒｓｉｔｙ， Ｈｕａｎｇｇａｎｇ ４３８０００， Ｈｕｂｅｉ，Ｃｈｉｎａ）

Ａｂｓｔｒａｃｔ： Ａｔ ｐｒｅｓｅｎｔ， ｒｕｒａｌ－ｕｒｂａｎ ｉｎｔｅｇｒａｔｉｏｎ ｃｏｎｓｔｒｕｃｔｉｏｎ waｓ ｉｍｂｕｅｄ ｗｉｔｈ ｔｈｅ ｂａｓｉｃ ｓｉｔｕａｔｉｏｎ ａｎｄ ｏｐｐｏｒｔｕｎｉｔｙ ｉｎ Ｃｈｉｎａ， ｂｕｔ ｔｈｅｒｅ were ｓｏｍｅ ｐｒｏｂｌｅｍｓ ｔｏ ｂｅ ｓｔｕｄｉｅｄ． Oｎ ｔｈｅ ｂａｓｅ ｏｆ ａｎａｌｙｚｉｎｇ ａｃｔｕａｌｉｔｙ ｏｆ ｒｕｒａｌ－ｕｒｂａｎ ｉｎｔｅｇｒａｔｉｏｎ ｄｅｖｅｌｏｐｍｅｎｔ ｉｎ Ｃｈｉｎａ， ｔｈｅ ｍａｉｎ ｐｒｏｂｌｅｍｓ were discussed ａｎｄ ｓｅｖｅｒａｌ ｃｏｕｎｔｅｒｍｅａｓｕｒｅｓ were put forward．

Ｋｅｙ ｗｏｒｄｓ： rｕｒａｌ－uｒｂａｎ ｉｎｔｅｇｒａｔｉｏｎ in China； ａｃｔｕａｌｉｔｙ； ｐｒｏｂｌｅｍ； ｃｏｕｎｔｅｒｍｅａｓｕｒｅ

城鄉一體化是世界各國經濟社會發展的必然結果。經過３０多年的改革開放，我國總體上進入了“以工促農、以城帶鄉”的發展階段，進入加快改造傳統農業、破除城鄉二元結構、形成城鄉經濟社會發展一體化新格局的重要時期［１］。應當清醒地看到，雖然我國城鄉關系調整取得了重要進展，但城鄉收入差距擴大的趨勢仍然沒有得到遏制，農村基礎設施落后，社會事業發展滯后，公共服務水平較低，城鄉面貌反差較大，統籌城鄉發展的體制、機制還不健全。為此，需要進一步探索我國城鄉一體化發展中面臨的一些深層次問題，即我國的城鄉關系能否達到一體化狀態，我們需要什么樣的城鄉一體化，如何看待當前我國的城鄉一體化，如何實現城鄉一體化，圍繞上述問題，學術界開展了大量的相關研究，概括起來主要表現在３個方面：一是關于城鄉一體化認識的研究；二是關于統籌城鄉經濟協調發展的研究；三是關于城鄉一體化模式的研究。相關學者對城鄉一體化發展的研究呈現出多方面、多層次、多學科的特點，豐富和深化了對城鄉一體化發展的研究。現結合大量相關統計資料，在分析我國城鄉一體化發展現狀的基礎上，重點揭示存在的主要問題，并在此基礎上提出若干對策。

１我國城鄉一體化發展的現狀分析

黨的十七屆三中全會提出，必須按照統籌城鄉發展要求，形成城鄉社會經濟發展一體化格局，這是黨中央在正確把握我國新階段經濟社會發展新趨勢的基礎上提出的一項重大戰略決策［２］。經過多年的發展，我國城鄉一體化發展的現狀呈現出如下特征。

１．１國民經濟持續、健康、快速發展

近幾年來，我國加快了轉變經濟發展方式，加強和改善宏觀調控，發揮市場機制作用，有效應對了國際金融危機的沖擊，國民經濟運行態勢總體良好。初步測算，２０１０年國內生產總值３９７ ９８３億元，按可比價格計算，比上年增長１０．３％。其中，第一產業總產值４０ ４９７億元，增長４．３％；第二產業總產值１８６ ４８１億元，增長１２．２％；第三產業總產值１７１ ００５億元，增長９．５％。

１．２城鄉居民收入穩步增長

２０１０年城鎮居民家庭人均總收入２１ ０３３元，比上年增長１１．５％。其中，城鎮居民人均可支配收入１９ １０９元，增長１１．３％，扣除價格因素，實際增長７．８％。在城鎮居民家庭人均總收入中，工資性收入增長１０．７％，轉移性收入增長１２．８％，經營性凈收入增長１２．１％，財產性收入增長２０．５％。農村居民人均純收入５ ９１９元，增長１４．９％，扣除價格因素，實際增長１０．９％。其中，工資性收入增長１７．９％，家庭經營純收入增長１２．１％，財產性收入增長２１．０％，轉移性收入增長１３．８％。

１．３城鎮化進程日益加快，城市化水平不斷提高

新中國成立以來，特別是改革開放之后的３０多年，我國已由傳統農業國逐步演變為工業化（中期階段）國家，城鄉建設面貌發生了翻天覆地的變化，特別是小城鎮建設事業取得了令人矚目的成就。城鎮化進程日益加快和城鎮化水平不斷提高，為整個經濟社會的發展進步發揮著越來越重要的作用。小城鎮作為連接大中城市和廣大農村的橋梁，在城市與鄉村之間構筑起生產要素流動的通道，是真正意義上的城鄉契合點，它既是廣大農村通往城市的橋頭堡，也是支撐城市發展的“大廈”基石。小城鎮不但是支撐大中城市發展的重要力量所在，而且在整個國民經濟發展中意義重大，在全國城鎮體系中處于基礎性地位。據統計資料顯示，我國城市化水平由１９４９年的１０．６0％提高到２００９年的４５．６８％，小城鎮發展正在進入持續飛躍發展的新時期。

１．４統籌城鄉發展的力度正逐步加強

統籌城鄉發展的思路是通過重點支持農業和農村發展，實現工農、城鄉的協調均衡發展。其背景是中國已經進入到一個“以工支農、以城帶鄉”的時代。根據這一戰略思路，新世紀以來，國家高度重視解決“三農”問題，連續發布多個文件。隨著統籌城鄉發展戰略的實施，深層次的矛盾日益顯現，原有的體制性障礙更加突出［３］。２０１０年中央一號文件將解決“三農”問題、實現統籌城鄉發展的重點轉向消除體制性障礙問題。這既是現實戰略選擇，也表明國家著眼于從制度上保障統籌城鄉發展戰略的實施，將統籌城鄉發展的思想、政策和行為提升到制度層面。這一制度將是對傳統“以農立國”和近代以來城鄉二元發展制度的歷史性超越，同時也是一個歷史性的制度變遷和制度創新過程。

２我國城鄉一體化發展存在的主要問題

盡管我國城鄉一體化發展取得了較大的成績，但從總體上來說發展水平還很低，存在一些需要解決的重大問題，概括起來，主要表現在以下幾個方面。

２．１城鄉生產要素流動不合理，農村總體生產要素缺乏

生產要素是決定經濟和社會發展的基礎。農村生產要素主要是土地和農民。隨著現代工業和城市的發展，整個社會的生產要素增加了，且處于流動狀態。但是，在城鄉二元體制下，農村生產要素的流動性極小，嚴重制約了農村生產力的發展。農村改革實行土地承包，其積極效果是解放了農民，農民成為生產力中最活躍的因素。農民不僅洗腳上岸，離鄉離土，而且跨省出國，是中國經濟發展最有活力的人群。但是，改革開放以來，農村兩大生產要素只是單向地向城市流動，且這種流動是以犧牲農民利益的方式流動的，如低廉的農民工待遇和土地。這種單向和低廉的要素流動必然造成農村社會發展的“空心化”，即農村發展需要的要素嚴重短缺。不僅農村自有的優質勞動力大量外流，而且農村市場化發展所需要的資本更是十分緊缺。在“農民進城”的同時沒有實現城市“資本下鄉”，甚至農村金融也進城了，如中國農業銀行成為中國城市銀行。

２．２城鄉居民收入差距日趨擴大

改革開放以來，我國城鄉居民收入都有大幅度提高，但城市居民家庭人均可支配收入與農村居民家庭人均純收入之比卻在１９８５年達到最低值，為１．８６，直到現在均呈擴大趨勢，自２００２年開始，其比值已經超過了３（圖１）。２０００～２０１０年，我國農村居民家庭人均純收入由２ ２５３元上升至５ ９１９元，增加了３ ６６６元；而同期城鎮居民家庭人均可支配收入由６ ２８０元上升至１９ １０９元，增加了１２ ８２９元，增幅為農村的３．５倍。到２０１０年，城鄉人均收入的絕對差額由２０００年的４ ０２７元上升至１３ １９０元。由此可見，我國城鄉居民收入差距形勢前景不容樂觀。

２．３城市化水平偏低造成城市吸納能力不強、帶動力不足

城鄉一體化推進是建立在較高的城市化水平基礎上的，目前我國城市化水平總體上與世界平均水平仍有較大差距。發達國家的平均水平為７０％～８０％，發展中國家為５５％～６０％；２００９年我國的城市化水平為４５．７％。由此可見，我國城市化水平與發達國家相差２５～３５個百分點，與發展中國家也相差１０～１５個百分點。從理論上講，無論是近期還是長期解決“三農”問題，一個重要問題就是要將大量農村剩余勞動力從農業領域向非農產業轉移，而城市化過程又是實現這一轉變的重要途徑。由于我國目前城市化水平相對偏低，產業結構又正處于由粗放的勞動密集型向資本和技術密集型轉化，資本和技術替代勞動現象日益突出，加之每年數量龐大的高校畢業生不斷涌入就業市場，城市失業率出現一定幅度的上升，城市和產業人口集聚功能還不強，繼續承接農村剩余勞動力轉移的空間有限，持續大量轉化農村剩余勞動力還有一定困難。

２．４城鄉基本公共服務還存在較大差距

第一，城鄉基礎教育非均等化。城鄉居民在教育投入、辦學條件、師資水平等方面存在顯著差異，城鄉教育資源配置嚴重不均衡。城市義務教育由國家財政負擔，而農村義務教育實行“以縣為主”的地方管理體制，導致了農村基礎教育投入更加不足。由《中國統計年鑒》數據可知，２００８年，全國有８ ５００萬文盲和半文盲，其中７５％分布在西部農村、少數民族地區和貧困縣。農村基礎教育學生數占全國的８４％，但其基礎教育經費僅占全國的５５％。盡管我國目前實行城鄉免費義務教育，免除學雜費，使農民的負擔有所減輕，農村義務教育情況有所改善，但是農村的義務教育無論是在校舍條件、教學設備等硬件方面，還是在師資力量、教學方式與教學內容等軟件方面，都遠遠不及城市義務教育水平。

第二，城鄉公共醫療衛生非均等化。由于政府對農村和城市的公共衛生和醫療機構的投入存在明顯差異，導致農村醫療衛生的各項指標都遠遠低于城市。從人均水平看，２００７年城鎮每千人口擁有的病床位數約為９．１０張，而每千農業人口病床位數僅為０．８５張，全國平均每千人口病床位數為２．８３張。盡管自２００３年“非典”暴發后，我國政府不斷加大對公共衛生的投入，強化政府公共衛生的職能，但是政府對農村公共醫療衛生的投入和實施還遠遠不夠，上級政府的監督和激勵機制也不完善。農村地區不僅衛生資源分布、總量及人均方面不及城市，而且醫療衛生條件相當落后，普遍存在著醫療設施差，醫務人員學歷低、職稱低、技術低的“三低”問題。

第三，城鄉社會保障非均等化。中國社會保障體系包括社會保險、社會福利、優撫安置、社會救助等。在我國，農村居民和城市居民因其身份條件、居住地、戶口等不同享受到的社會保障也存在著很大差別。一方面，農村社會保障覆蓋率低，擁有社會保障的農村人口數較少，不能滿足當前農村社會和經濟發展的需要；另一方面，農村社會保障內容少，水平低，保障力度較小。總體來說，農村社會保障制度才剛剛起步，在覆蓋面和保障水平上還有很長的路要走。

第四，城鄉基礎設施建設非均等化。農村地區在電力、通訊、交通等公共基礎設施方面也遠遠落后于城市。例如，農村電網簡陋，時常斷電；交通不方便，有些村莊不通公路；農田機電灌溉面積不足３０％，許多農村沒有公共圖書館、電影院等文化休閑場所。甚至有些偏遠山區仍未實現通郵、通車等，基礎設施建設相當落后。

３我國城鄉一體化發展的對策

３．１促進城鄉生產要素的合理流動，實現城鄉產業集聚一體化

城鄉一體化發展首先要實現生產要素的合理流動，引導土地、資本、勞動力、技術、人才、信息等資源在城鄉之間按照資源優化配置原則進行合理流動，形成農村的實力和水平與城市產業結構高度匹配的城鄉一體化的經濟發展格局。“農民進城”的同時推動了“資本下鄉”，讓農民能夠獲得生產生活需要的資金。其次要實現要素的平等流動，盡量減少征地，推動土地要素的資產化和資本化，使農民能夠從土地、山林、草原中獲得更多的收益。再次是對要素向農村流動給予特殊支持。如近年來選派“大學生村官”，鼓勵人才向農村流動并加以制度化。

３．２進一步縮小城鄉收入差距

一是改革城鄉分割的戶籍身份制，構筑公民身份平等的法律和制度基礎。城鄉收入差距的擴大與一些制度性障礙是分不開的，建立有利于城鄉相互促進、共同發展的體制和機制，消除體制障礙，使農村居民享有平等發展的機會和國民待遇（當然戶籍的開放會給政府很大的財政壓力，這就需要統籌、協調）。二是提高農村居民自身的文化水平。農村多數居民受教育水平在初中以下，這一文化知識結構與實現農村現代化是不一致的。市場經濟轉型過程必然導致農村居民就業困難，以及農業科技的應用和推廣受到阻礙。從縮小城鄉收入差距及個人致富的角度看，農村居民需要提高自身的素質和能力。三是建立和完善城鄉一體化的勞動力市場體制和就業制度。隨著社會經濟的發展尤其是第三產業的不斷擴大，農村富余勞動力不斷轉移，客觀上需要制定一系列平等就業的勞動就業制度，實行公平的就業政策，才能保障其合法權益，這也是增加農民收入的核心問題。

３．３積極推進城市化水平

在新一輪發展的戰略思考中，應把中心城市或有利于城市化發展的經濟發達區域優先發展成為經濟發展要素的聚集中心和市場引力中心，產生城市聚集效應和效益，為城市化發展創造條件；應充分考慮城市經濟內涵提升和經濟邊界的擴張，通過城市空間結構調整、合理配置土地資源、提升城市化率來支持新一輪經濟發展。另外，在突出地區和地方特色的同時，對具備發展條件的大中城市進行扶持，為大中城市的發展創造良好的環境。同時，在一些條件較好的城市，應當放開城市發展規模的限制，充分考慮政府在城市建設中的重要職責，特別是在城市規劃和城市基礎設施建設中的主體作用［４］。

３．４繼續強化對農業的政策支持力度

城鄉一體化發展是在以產業差別為基礎的城鄉差距的背景下提出來的。與工業相比，農業是弱勢產業，以農業為基礎的鄉村因此相對落后，城鄉因此發展不均衡。為了改變這一狀況，世界發達國家都給予農業以特殊支持。日本、韓國實行的是“高農價”，歐洲美國實行的是“高補貼”。我國改革開放以后，盡管國家給予農民生產經營自由權，但從農業產業特性考慮給予農業投入，特別是基礎設施投入卻相對不足。農業發展因此缺乏后勁。我國雖然是農業大國，卻是農業弱國。發達國家盡管農業比例不大，但農業產業卻較強。統籌城鄉發展要求根據農業產業特性，通過補貼穩定農民，通過投入做強農業。這種補貼和投入不是一時之策，而是現代工業國家保持城鄉長期均衡發展的重要制度。

３．５強化農村公共物品供給的國家責任制

農業稅費廢除后，國家實行公共財政，強調公平賦稅、強化公共財政的陽光普照全民。由此開啟了農村公共物品供給的國家責任制。這一體制意味著農民不再是歷史傳承下來的特殊人群，更是同樣生活在共和國的平等國民。特別是對于經濟相對落后的農村，國家更應該加強對公共物品的供給。進入21世紀以來，國家先后在農村實行義務教育免費、新型的合作醫療和新型農村養老制度，其方向均是將農村和農民納入到現代國家公共物品供給體系中來。這一制度變遷不是一時之策，而是國家長遠的制度方向。只有如此，才能使廣大農民普遍分享國家發展的好處，強化對國家的認同，使之成為國家穩定的基石。農民對國家的歸屬不再是依托交稅，而是從國家所獲得的好處。

參考文獻：

［１］ 韓俊．縣域城鄉一體化發展的諸城實踐［Ｍ］．北京：人民出版社，２００９．

［２］ 衣芳，呂萍．中國城鄉一體化探索［Ｍ］．北京：經濟科學出版社，２００９．

［３］ 王偉光．中國城鄉一體化理論研究與規劃建設調研報告［Ｍ］．北京：社會科學文獻出版社，２０１０．

［４］ 黃坤明．城鄉一體化路徑演進研究［Ｍ］．北京：科學出版社，２００９．