公共政策過程中公民權的失落與回歸論析

隨著現代社會的發展，公民的權利意識和參與意識逐漸增強，然而公共政策中公民參與制度還不能滿足公民當前的參與能力，公民公共政策參與的表面化增加了社會的風險。在公共政策過程中公民參與權的失落是構建服務型政府的最大障礙，加之我國公共政策過程中評價體系的不健全、反饋的不及時、公民監督的缺乏導致我國社會的有效治理陷入困境。公民參與權的回歸為公共政策過程中公民的有效參與，社會的有效治理提供了保障，也促進了我國政治民主的發展。

公共政策市現代國家治理的工具，而公民權是現代國家的基石。然而當前我國社會治理中公民“被代表”、“被參與”的現象屢見不鮮，在這個利益博弈時代，作為公共政策過程中的弱勢者，公民參與顯得有限和被動，這使得社會沖突和社會矛盾日益尖銳。在官民矛盾日益加劇的情況下，積極采取有效措施，實現公共政策中公民權的回歸，對構建現代國家與和諧社會有重要的理論和現實意義。

一、公民權與我國公共政策過程中公民參與權行使的現狀

公民權是歷史發展的產物，也是一個不斷拓展的歷史過程。在社會主義民主政治不斷發展的趨勢下，公民要通過公民權維護自身利益，政府則要尊重并保護公民權，在公民權的實現過程中利益訴求是現實起點①。公民權是與這種資格相聯系并由憲法和法律規定，其核心是政治參與權。因此，公民權是一個不斷解除社會排斥的過程，是權利和利益、責任不斷由特殊到普遍的過程，也是一個人以公民這一蘊含著平等涵義的身份的主體地位凸顯的過程。共同體之內公民之間的平等身份是公民權概念的核心內涵②，以公民權作為公民社會政策體系建構的價值基礎，就是要促進個階層公民在參與公共政策中的平等，增進社會的公平正義。

現代社會是政策治國，而公共政策中公民權的關鍵是公民參與權，公共政策制定中是否引入公民參與，關乎到公共政策是否符合社會公眾的利益需求，決定著公共政策制定的合法性、合理性和實施的可行性。作為基本公共物品的公民權，其實也是現代國家治理的制度技術，是現代國家謀求長治久安的基礎性工程。但是，公共政策過程中公民參與權建設滯后、發展不足，是中國現代國家構建的主要結構性缺陷，具體表現如下：

第一，公共政策中公民參與程度低，參與范圍狹窄。民主，尤其是基層民主在很大程度上表現為公民參與的深度和廣度。公共政策中公民參與權發展的程度、公民參與的表面化簡單化低是當前我國基 層民主的最大障礙，參與的程度低，范圍窄，意味著公共政策偏離公民的需求，政策過程信息不透明，公共政策的執行效果低，公民合作的熱情低，同時公民無法很好的監督政府的工作，這也給部分人員和利益集團以尋租的機會。在回應型政府中，公民參與的深度不深、廣度不廣，服務型政府的構建基本上還是政府在唱獨角戲，里熱外冷，公民被動的參與或者“被參與”，公共政策中還存在嚴重的參與表面化、形式化傾向，還有政府事先安排參與人走過場的現象等。

第二，公共政策中公民參與的主體性困境。公共政策過程中，公民參與的自覺性、主動性差，缺乏參與意識。參與能力是以參與意識為前提的，沒有參與主體意識和參與權利意識，不會有參與主體的責任感和積極性。政治參與意識是公民參與的基礎和內在動力，只有充分意識到參與的重要性和參與的現實意義，才會認真對待。主體意識的缺乏，是當前公民主觀方面實現公共政策參與的主要障礙。

第三，公民參與的教育缺乏與滯后。作為社會人的公民，有繁忙的工作和自己的生活，意識不到公共政策和政治參與和公民自身生活的緊密關系，這一方面與公民天生對政治的關心和敏感度有關，另一方面就是公民參與教育的缺乏與滯后。公民是實現直接民主的關鍵，公民參與公共政策過程需要專門的宣傳和教育。我國公民參與教育的缺乏使得公民遠離于公共事務之外，一方面是出于對信息的不知情，還有一方面就是政府在宣傳幫助公民樹立參與意識方面做的不夠。

總之，當前我國公共政策過程中公民參與權的發展還有很大的不足，這嚴重影響了公共政策的科學性和公共性，也阻礙了民主發展的步伐，因而提升國家發展公民權的能力是當前構建和諧社會的迫切需要。

二、我國公共政策過程中公民參與權行使的障礙與困境

現代國家以公民參與權為基礎，因此公民參與權是保障公民享有和爭取同等的權力的前提條件，然而我國公共政策過程中公民參與權的缺失是公共政策偏離其價值原則的根本，也是官民矛盾升級的根源。

第一，公民參與權的失衡不利于公共政策的公平價值的體現。社會各階層之間公民權的不平衡，強勢階層因為享受到公民權利而變得更加強勢，而弱勢階層因為公民權利的缺失而顯得更為弱勢，這表現為公民權利的非均衡。公民參與權的不平衡具體表現在：性別的不平衡，權利享有的不對等，地域發展不平衡。男性相對于女性而言，公共政策的參與權發揮的更到位，強勢階級的公民參與權大于弱勢群體的公民權，東部發達地區的公民參與權比中西部享有的更多。

第二，保障制度的低效不利益于公民參與權的行使。在公共政策制定、執行、反饋、評價、總結的過程中，還缺乏公眾參與的制度化保障，也即公民參與的程序化、組織化和法定化。程序化是指公眾參與是公共政策過程必不可少的步驟，也是公共政策合法性的基礎，而不是一種可有可無的隨意性安排。

第三，監督機構缺失，使公民參與呈現形式化和表面化趨向。專職監督機構的缺失，使得不到位；被監督主體的權力遠大于監督主體，使得監督機構不獨立；信息渠道的不暢通和保障機制的不健全使得社會和公民很難發揮應有的監督作用。在公共政策過程中，公民參與的深度不深、廣度不廣，公共政策過程操作的形式化和表面化使得公共政策成為某個部門或者某個領導的“政績工程”，嚴重缺乏與公民之間的雙向互動。

第四，公民組織發展程度低阻礙公民參與權的發展。現代國家的一個重要標志就是公民的組織化程度，在成熟的公民社會里，公民加入各種組織，通過組織表達自己的利益，以社會組織——整體身份來向政府部門提出訴求，與政府進行利益博弈，保護組織成員的利益，那么這種訴求就是強有力的，而且有紀律、有規章的組織不僅提高了政府處理社會事務的效率，而且極大的滿足了公民的需求。然而我國公共政策中，公民組織少，發展不成熟，資金缺乏，依靠政府的扶持，人力資源的缺乏和經營管理的不善，發展屢步維艱，很難擔當輔助政府提供公共服務的重任。

三、公共政策過程中公民參與權的回歸的理性路徑

公共政策中公民參與權的發展是人民的呼聲，是歷史的潮流，也是構建服務型政府的理性路徑。國家也是通過公民權這一中間媒介，使得公民擺脫傳統的權力威懾，成為政治共同體中的一員，并享有同等的公民參與權，置之于國家制度的保護之下。優化公民參與地方政府公共政策制定應著眼于重塑政府與公民關系和調整行政權力與公民權利的關系，重點解決兩個層面的問題:就地方政府而言，要“重視公民參與、支持公民參與、推進公民參與”；就公民而言，要“愿意參與、能夠參與、主動參與”。通過雙方的共同努力，最終實現公民有序的、有效的參與，從而提升地方政府公共政策的質量。③公共政策中實現公民參與權的有效回歸的理性路徑是：

第一，營造公民參與的制度環境。任何公共政策的執行和公民參與權的保障都離不開制度的支撐，制度化保障是民主得以踐行的關鍵。政府信息的公示制度是公民參與的前提，也是公民知情權的基礎，政府將有關公共政策的信息通過網絡、宣傳欄等方式告知公民，積極聽取公民的意見。采取公共政策制定前的決策咨詢制度、民意調查制度，征求公民的意見，與公民協商共同制定，然后通過聽證制度才保證公共政策的科學性，征求利益相關者的認同，如有不贊同的可以再次的協商修正，最后的評估也主要由公民來做。制度是保障公民參與權的到全面發展的關鍵。

第二，平衡各階層公民的參與權，拓展公民參與公共決策的廣度與深度，實現官民合作共同參與公共政策的局面。政府和公民都要強化合作治理理念，雙方要互相信任，良性的溝通與合作以實現共治的局面。政府要積極主動的引導公民有序、有效的參與公共政策的制定、執行、評估和總結，并逐步引導年輕人參與治理。合作治理的核心是合作決策，公民是公共政策的直接的實施對象，也是決策評估的主體，因此，政府行政決策優劣狀況又與公民參與程度有著相當密切的關系。在合作治理決策機制中引入公民積極、有序的適度參與，重大涉及社會福利方面的業務和公民共同決策，并逐漸從合作治理發展到公民治理。

第三，加強權利教育，強化公民的維權意識，提升參與能力和主動性。公民參與意識淡薄，參與能力有限是制約我國政治發展的一個重要的因素，通過公民權利教育，增加公民的參與能力，而且要鼓勵年輕人參與社區治理、社會治理，這雖然有很大的困難，但是對于政治民主的長遠發展很重要。首先，加強公民意識教育；其次，強化法治意識，維權意識和法治意識是密切聯系的，公民要實現正當維權，必然強化法治意識。再次，實施陽光政策。要建設一個和諧社會，就應該讓所有與群眾利益相關的好政策置于陽光下，讓公民明白地知道自己應該享有的權利④。現代社會，維權是獲得自身利益的主要途徑之一，因此加強權利教育，強化公民的維權意識，是提高公民參與公共政策過程的理性路徑之一。

第四，公民組織化的加強。公民組織化是現代國家和公民社會發展程度的重要標志，伴隨著公民社會的成熟，公民的組織化也要逐步跟進。在社會治理主體中，權力機關有著天然的優勢，作為原子化個體的公民往往顯得十分弱小，難與之相抗衡。因此，公民必須聯合起來，通過建立一定的組織和團體，利用集體力量來制約權力。經驗證明，在公民權利與公共權力的博弈中，公民的組織化程度是一個重要的變量。公民組織化程度越高， 權利就越不易受侵犯。公民組織化的加強不僅需要公民參與素質和參與能力的提高，還需要政府孵化和扶持公民組織的發展，使利益群體的組織化，即建立健全利益群體的組織。

總之，公共政策中公民參與權是現代國家民主程度的標志，但是在我國公共政策過程中，公民參與范圍小、程度低，存在參與的主體性障礙，制度保障滯后等原因使得公民參與權失落，公民政治冷漠，這是構建社會主義和諧社會要迫切解決的問題。通過營造制度環境、平衡公民間的參與權、加強公民的權利和維權意識教育，同時著力培育公民組織，這是實現公共政策中公民參與權回歸的理性路徑。

注釋：

①文欽梅、劉崢嶸：《公民權視野下基層群眾的利益訴求》，《法制文明》2009年第1期。

②高紅：《公民權視域下農民工權益保護的社會政策支持》，《南京師大學報》2009年第5期。

③賈博：《優化公民參與地方政府公共政策制定的思路》，《學習論壇》2008年第6期。

④文欽梅、劉崢嶸：《公民權視野下基層群眾的利益訴求》，《法制文明》2009年第1期。

（作者簡介：邢思雅（1985.10-），女，安徽阜陽人，碩士研究生，四川大學公共管理學院，研究方向：行政管理理論與實踐。）