從立法角度論檢察權的合理化配置

當前，我國檢察權的配置有其合理性和科學性，但學界對檢察權配置的現狀尚存在一些質疑。認真研究并優化檢察權的配置，以進一步促進檢察機關更好地發揮法律監督職能作用，具有深遠的意義。文章通過對我國檢察權的定位、配置現狀以及被質疑的焦點進行分析，并提出優化檢察權配置的立法構想，以供大家商榷。

檢察權，即檢察機關依法履行法律職責享有的權力。檢察權在法律范疇作為概念使用，歷來都被直觀的理解為：檢察權就是由檢察機關行使的職權，其中包含的內容是一個職權范圍的問題。中國當代的學者將檢察權界定為“歷史的和階級的概念”①，認為不同的歷史階段存在不同的檢察權，不同的階級擁有不同的檢察權，并把階級性當成檢察權的本質屬性。因此，對檢察權不能作統一的定義，只能在區分階級的基礎上給予不同的概念和評價②。從而確定了檢察權的基本分類理論，即資本主義國家的檢察權是公訴權，社會主義國家的檢察權是法律監督權。

一、我國檢察權配置的弊端及其影響因素

（一）行政化管理模式制約檢察權的優化配置，影響檢察權的獨立行使。

目前，我國的檢察機關是在地方黨政機關和上級檢察機關的雙重領導下開展工作的，這種處處受制于行政機關的狀況，使檢察機關的內部管理呈現出濃厚的行政化色彩，檢察機關的獨立性和法律監督的公正性難免要打折扣，有的地方領導隨意攤派工作任務，甚至干涉檢察院的業務工作，制約了檢察權的依法獨立行使，嚴重影響了檢察權的內部配置和運作，使任何優化檢察權配置的構想都難以實現。

（二）檢察權能劃分不科學，缺乏整體規劃性，限制了檢察權整體效能的發揮。

1、檢察權配置上過于強調業務歸口管理，分散了檢察權。現行的檢察體制上，偵查權的行使主要集中在自偵部門，審查逮捕和提起公訴在刑檢部門，對公安機關的監督主要由偵查監督部門行使，民事行政訴訟活動的監督由民行部門行使，這在某種程度上削弱了檢察權的威力，分散了檢察權，也人為地增大了訴訟成本投入。

2、存在部分領域檢察權配置不到位的現象，削弱了檢察權。由于沒有明確的實體性職權條款，加之民事、行政檢察監督的規定過于模糊，可操作性差，導致人民檢察院對民事行政司法的參與及監督工作難以開展。

（三）法律授權的監督手段不能適應法律監督的需要，影響檢察權的有效運行。

具體體現在：

1、立案監督權軟弱無力，監督工作難以到位。

2、審查批捕監督權缺乏權威性，監督工作蒼白無力。

3、刑事審判監督權有弱化的趨勢，難以糾正。

（四）檢察機關內設機構不合理，人員分類不明確，影響檢察權的有效運行。

對于所有人員不加區分地都統一采用行政化模式進行管理，沒有建立檢察官的分類管理制度，不符合檢察官的養成規律，影響了檢察權的優化配置，妨礙了檢察官素質的提高和辦案效率。

二、中國檢察權的優化配置

中國特色的檢察權是中國特色政體的重要組成部分，重新審視和完善現行檢察權的設置，必須冷靜思考，做到既要關注中國特殊的政體和國情，又要切實把握司法工作規律。

（一）關于憲法對檢察權配置的優化構想

現行憲法對檢察機關的定位只用了“人民檢察院是國家的法律監督機關”一句話進行概括，條文雖然明確了檢察機關的定位和性質，但對體現檢察機關法律監督特點的檢察權的范圍等內容卻缺少具體的規定，似顯不足。從近年來對檢察權的爭論及檢察活動實踐來看，憲法對檢察機關的定位雖然是國家的法律監督機關，但檢察權與法律監督權并不是一個同等的概念。檢察機關的憲法定位決定了檢察權的最終配置內容。筆者大膽設想，現行憲法在第三章國家機構中既然能對全國人民代表大會、全國人民代表大會常務委員會及國務院的具體權力進行細化規定，為什么不能對檢察機關的檢察權和人民法院的司法權進一步細化規定呢？建議憲法以修正案的形式對檢察權的權力配置內容進一步細化，以解決學界和司法實踐中一些不必要的爭論，同時達到對檢察權的統一、正確的理解和實施。

（二）關于三大訴訟法對檢察權配置的優化構想

我國檢察理論的奠基人王桂五教授認為，檢察法律監督關系有訴訟監督法律關系和非訴訟監督法律關系兩種形式，訴訟形式的監督和非訴訟形式的監督構成了檢察機關的法律監督職能的全部③。 要在憲法對檢察權明確規定的基礎上，對三大訴訟法做出相應的修改，以明確檢察權在三大訴訟中的權力、權能、權項及行使的具體方式、效力等。現階段，從理性和現實的角度，三大訴訟法對檢察權應從以下幾個方面予以完善：

1、公訴權的強化

對公訴權，應適當擴大起訴裁量權，充分發揮其在程序中的分流功能，以實現訴訟經濟的目的。我國刑事訴訟法規定了三種不起訴，即絕對(法定)不起訴、相對(酌定)不起訴和證據不足不起訴。其中，相對不起訴是1996年刑事訴訟法對于1979年刑事訴訟法中免予起訴的重大修改和完善，但從目前的情況來看，相對不起訴的范圍過窄，僅規定“對于犯罪情節輕微，依照刑法規定不需要判處刑罰或者免除刑罰的，人民檢察院可以作出不起訴決定”。就我國打擊刑事犯罪的客觀形勢來講，面臨著犯罪數量不斷增長的現實問題。為節約司法資源、提高訴訟效益，有必要通過擴大檢察機關的起訴裁量權，達到在現有司法資源總量不變的情況下，能夠處理更多的刑事案件，而且這也是與當前寬嚴相濟刑事政策相適應的。因此，有必要通過立法完善適當擴大檢察機關起訴裁量權的范圍。只要被告人認罪態度好、已經賠償被害人的損失而為被害人諒解、或者適用不起訴不至于引起不良的法律效果、社會效果和政治效果，或者當公共利益優于對犯罪追訴之必要時，檢察機關均可以作出不起訴處理。

2、偵查權的強化

對于檢察機關是不是應該有偵查權法學界眾說紛紜，“如有學者主張將職務犯罪偵查工作從檢察機關剝離出來，認為取消檢察機關現有的職務犯罪偵查權更有利于檢察機關行使法律監督職責；也有學者主張在檢察機關現有的偵查權限基礎上再賦予檢察機關采取技術偵查措施的權限，以加強檢察機關現有的職務犯罪偵查權；還有學者主張檢警一體化、檢察機關代位偵查權等，認為檢察機關應當進一步加強對公安機關偵查工作的領導等。”④筆者認為，“取消檢察機關現有的職務犯罪偵查權更有利于檢察機關行使法律監督職責”的觀點顯然是錯誤的，這是沒有認識到權力運行的一般特點的緣故，因為偵查權是職務犯罪監督的發現權，沒有發現權的職務犯罪監督權實際上是不可能運行的，擁有偵查權就是擁有職務犯罪發現權，就是保證職務犯罪監督權要素的完整，取消偵查權實際上等于取消職務犯罪監督權，這種專門的法律監督權都被取消了，還談何“更有利于檢察機關行使法律監督職責”。至于檢察機關目前的反腐懲貪工作還有不盡如人意的地方，那正是檢察改革所必須解決而且也能夠解決的問題。為避免職務犯罪偵查權的濫用，就要求立法中要充分考慮如何對自偵案件進行有效的監督。檢察機關的自偵案件實行的是“偵捕訴一體化”，實行內部監督有時礙于情面，會流于形式，必然顯得蒼白無力。所以，對于自偵案件僅有內部監督是不夠的，必須從立法上考慮完善外部監督。建議在刑訴法中增設對檢察機關自偵案件進行外部監督的條款，以更好地發揮檢察機關查處職務犯罪的人才資源優勢和業已形成的社會知名優勢。同時還應考慮到職務犯罪不同于普通犯罪的特點，刑訴法修改有必要增加監聽、監控、密拍等技術偵查措施以及特情、耳目、臥底、控制下交付等特殊偵查措施，為檢察機關查處職務犯罪建立特殊偵查體系提供立法上的保障。

3、民事、行政訴訟領域中檢察權的擴展

目前，檢察機關在民事行政訴訟中的法律監督權受到的質疑，實質上源于對中國檢察權的“誤讀”。基于民行檢察制度的存在對于維護司法公正和社會穩定具有重要和不可替代的作用，所以這一權力不應該被弱化和取消，而應該得到加強。首先應該在民事訴訟法和行政訴訟法中對檢察機關行使民事行政檢察權的內容、形式、效力及權力行使的相關保障進一步細化，同時應拓寬民事行政訴訟監督的范圍，賦予檢察機關民事起訴權，以解決許多在當前新舊體制交替階段出現的濫用權利，危害國家和社會公共利益、違背公序良俗而又無人起訴的案件。檢察機關提起民事公訴主要是為了維護社會公共利益和國家利益，賦予其起訴權也是國際上通行的制度，不管是大陸法系的德國、法國、日本，還是英美法系的美國和英國以及前蘇聯及東歐社會主義國家都有這方面的規定。我們國家在五十年代也有實行過該制度的成功經驗和理論基礎。因此，建立檢察機關提起民事訴訟的程序機制，以司法程序來維護國家和社會公共利益，已經成為一種緊迫的要求。

（三）關于檢察院組織法對檢察權配置的優化構想

現行檢察院組織法頒布已二十多年，隨著法制建設的不斷推進，有些規定已經不能適應現實的需要，修訂和完善檢察院組織法已顯得非常必要。在檢察權配置方面，筆者建議以憲法為基礎作以下修改：一方面，在總則中除對檢察機關的法律定位進行明確的表述外，還要對與檢察機關法律定位緊密相連的檢察權的性質以及其在國家權力結構中的地位進行表述，另一方面在五項具體檢察權配置的基礎上，對檢察機關現在正在行使的立案監督權、起訴裁量權、民事行政檢察監督權、檢察建議權等權能進一步明確規定。

對于權力的配置，從來就沒有一種固定的模式。權力配置是否科學合理，落實到最后，也是最明顯的檢驗，就是看其運行的模式是否有效。從現在我國憲法及法律對檢察權的配置現狀來看，總體是合理和科學的，但也有不足之處。在具體的制度設計中，往往不是合理的就是可行的，而是可行的才是合理的。拋開現有的檢察制度，完全照搬西方國家的東西，絕不是科學的態度。在對我國檢察權配置予以肯定的基礎上，從立法的角度不斷優化檢察權的配置，才是檢察改革路徑的正確選擇。

注釋：

①王桂五：《人民檢察制度概述》，法律出版社1982年版，第22頁。

②唐偉源、王學沛、詹坤木：《檢察權的社會制約機制研究》，載《中山檢察在線》。

③孫謙、肖宏：《當代著名法學家王桂五檢察理論觀點述評》，載孫謙、張智輝主編的《檢察論叢》第4卷，法律出版社2002年版，第77頁。

④姜南：《檢察機關偵查權配置模式的幾點思考》，載于北大法律信息網。

（作者單位：浙江省仙居縣人民檢察院）