第一部分 《規則》制定和實施回顧

第一部分 《規則》制定和實施回顧

根據調查數據和文獻資料，課題組從《規則》制定的背景與目標、實施步驟、適用范圍、藥品差比價關系的計算、少數特例情況的處理等方面進行回顧和總結。

一、《規則》制定的背景

藥品價格一直是社會各界共同關注的問題，但是由于機制體制矛盾的存在和改革的不配套，藥品生產流通、醫療保障及醫療機構的補償機制等方面的矛盾與問題沒有得到妥善解決，諸多矛盾最終反映在藥品價格上，導致藥品價格體系嚴重扭曲。一些藥品的價格既不能反映價值，又不能反映市場供求，加重了患者和社會的負擔。具體表現在以下方面：

（一）醫藥產業結構調整和優化進展緩慢

《規則》出臺之前，我國醫藥產業“總量失衡、結構失調”的矛盾比較突出。當時，我國共擁有制藥企業近7000家，生產中藥、化學藥品達1萬余種。制藥企業的低水平重復投資，同一品種有幾十家、甚至上百家企業生產的現象并不少見①宋瑞霖.我國制藥企業在激烈市場競爭中的戰略分析[J].中國藥房. 2004(11)P650-654。在低水平重復生產和激烈市場競爭的同時，醫藥生產企業的技術更新和新產品研發進度緩慢，醫藥產品結構不合理的現象較為突出。

在這一產業背景下，一些企業利用國家在藥品注冊審批和價格管理上的不完善，通過換劑量、換包裝、改劑型、改容量或者改變給藥途徑等方式，不斷以此申請新藥，想方設法規避招標，規避價格管理，從而以高出原先藥品幾倍、甚至十幾倍的價格銷售，獲取暴利，嚴重擾亂了藥品市場管理秩序。據有關部門統計資料：2002年藥品注冊審批為3606件，其中，改劑型和增規格的藥品注冊審批為1685件；2003年藥品注冊審批達到1031件，同比增長了186.16%，其中，改劑型和增規格的藥品注冊審批為2943件；2004年藥品注冊審批達到16248件，同比增長了57.46%，其中，改劑型和增規格的藥品注冊審批為4744件（見表1-1）在《規則》出臺之前，國家每年核發的數千乃至上萬種藥品批件中，多數為新劑型、新規格和新包裝等，一藥多名、奇異規格的現象泛濫。

這些產業問題直接或間接導致了部分藥品生產嚴重過剩，不同劑型和規格的藥品層出不窮大量上市，直接影響著藥品生產和流通秩序，導致藥品價格體系嚴重混亂。這就要求國家和地方價格主管部門盡快完善藥品價格的配套政策和措施，以解決由更新劑型、規格和包裝引起的藥品價格關系混亂問題，遏制部分制藥企業不規范的價格行為，引導制藥企業合理的研發投入，規范生產經營的價格行為，促進醫藥產業結構的優化和升級。

（二）相關改革的政策措施尚不配套

醫療衛生事業發展不均衡，醫療運行機制不合理，醫療機構仍然需要藥品差價收入進行補償政府舉辦公立醫院的初衷，肯定不是讓它為政府掙錢，而是為群眾提供廉價有效的醫療服務。然而，當前一些政策上的矛盾致使這個目的越來越難以實現。財政投入的增長與人民群眾的醫藥消費需求日益上升和對醫療服務水平的要求不斷提高的矛盾依然比較突出。

表1-1 2002-2007年藥品注冊審批情況表 （單位：件）

與此同時，醫療保險發展緩慢。據統計，2005年，醫療保險覆蓋的城鎮職工數為1.3億，加上5000萬享受公費醫療的公務員和事業單位職工，只有不到兩億的城鎮居民有醫療保障。在農村地區，參加新型合作醫療的人口只有1.7億，不到8億農民的四分之一，而且保障能力非常有限，每個人只有30元錢①衛生部部長高強：六大原因導致看病貴看病難，人民網，http://politics.people.com.cn/GB/1027/4119230.html，2006年02月19日，轉引自《中國青年報》。。

因此，醫療衛生體制改革推進緩慢，醫保覆蓋面不廣，公共財政對衛生事業的投入占醫療機構收入的比例較小，藥品差價仍是醫療機構收入的主要來源，“以藥養醫”的格局沒有得到根本改變②王國華.藥品定價量化指標研究的價值分析及若干原則建議[J].價格理論與實踐，2007(6)P36-37.。這些問題在一定程度上反映到藥品價格上，也導致了藥品價格關系扭曲。

（三）藥品價格形成機制及規制方法尚需進一步完善

藥品價格秩序混亂是當時我國醫藥市場特有的現象，不利于藥品生產經營企業的發展和公平競爭，也導致社會效率下降和社會資源的浪費，更造成嚴重的社會問題。針對這些問題，政府制定并實施了一系列的價格政策和管理辦法。但是，由于缺乏衡量藥品差比價關系的統一標準，定價政策與辦法在協調價格關聯性上存在缺損，同種藥品的相同劑型、相同規格、相同包裝在不同區域存在較大的價格差異，不同企業生產的同種藥品在同一地區也存在較大價格差異（見表1-2和表1-3）。這種現象導致了區域價格混亂，損害了價格主管部門的形象，行政效率也相對低下。

（四）地方價格主管部門規范差比價行為的積極嘗試

在國務院價格主管部門的統一指導下，各地價格主管部門積極推進當地的藥品價格整改工作，針對藥品差比價關系混亂狀況，廣東、江蘇、浙江、北京、天津、上海、湖南、湖北等地采取了相應措施，在規范藥品差比價關系方面進行了有益的嘗試并收到了良好的效果。廣東省物價局于2001年12月，制定了《藥品政府定價規則（試行）》，該試行規則分為四部分：基本規則、價格構成規則、品質差價規則、比價規則。這對規范藥品政府定價行為，明確政府定價原則、方法，增強藥品政府定價的可操作性，提高定價的透明度，加強社會監督等方面起到了積極的作用。特別是在全國率先推出了“比價規則”，比較系統地提出了規格比價、劑型比價、包裝比價、工藝比價、含量比價的分類、基準價格和比價系數。在規范差比價行為、理順價格關系方面進行了積極嘗試，取得了良好效果。此外，江蘇、浙江、北京、天津、上海、湖南、湖北等地也在規范藥品差比價方面開展了有益的嘗試。但由于當時全國未形成統一的比價、差價率，盡管較好地解決了區域內的相關價格矛盾，但在區域之間還不同步全國區域市場價格差異依然較大。

表1-2 部分藥品價格的地區差異表

表1-3 同一地區不同制藥企業的藥品價格差異表

二、《規則》制定的目的

針對上述這些情況，國家發展和改革委員會在反復研究、專題調查和組織專家充分論證的基礎上，于2005年初制定并出臺了《藥品差比價規則（試行）》，《規則》對同種藥品不同劑型、規格、包裝材料等之間的合理差價或比價關系做出了明確規定。

通過制定和實施《規則》，明確同種藥品不同劑型、規格和包裝材料等方面的差比價關系，并實現以下目的：一是規范藥品定價行為，提高藥品定價科學性和透明度；二是規范企業的價格行為，維護公平競爭，促進藥價的進一步降低，保護廣大患者利益；三是在一定程度上引導企業合理調整產品結構，避免盲目上項目、低水平重復建設等問題，促進藥品集中招標采購工作的健康發展。

三、《規則》的實施步驟

《規則》頒布后，國家發展和改革委員會價格司和各地價格主管部門分層次、有步驟地實施了規則》的管理要求及相關規定，主要有：

一是針對《規則》頒布前公布價格的藥品，要求各地價格主管部門按照《規則》規定的差比價關系對藥品價格進行調整。同時，針對《規則》頒布前公布的藥品價格現狀，國家發展和改革委員會組織力量分批公布了藥品的代表規格品，并且根據《規則》規定的差比價關系調整藥品價格。

二是針對各地制定了價格的新增補的劑型規格品，要求各地價格主管部門根據國家發展和改革委員會《規則》頒布前公布了價格的藥品劑型和規格，按照劑型規格相鄰或相近的原則確定臨時代表品。

三是針對各地在《規則》頒布前已公布價格的增補劑型規格品（除注射劑外），要求其他劑型規格品價格可暫時保持不動，各地增補的粉針、凍干粉針、溶媒結晶粉針和大容量注射液，應于2005年6月底前按照《規則》規定重新對藥品價格進行相應的調整。

四是針對國家發展和改革委員會尚未公布價格或價格指導意見的品種和地方增補的定價品種，各地價格主管部門根據自身實際情況按藥品的差比價關系進行了調整。

五是針對新定價的藥品，各地價格主管部門按照《規則》的規定制定藥品價格，保持合理的差比價關系。

四、《規則》的適用范圍

《規則》適用的藥品范圍主要包括：因劑型、規格或包裝材料不同而形成了價格差額的藥品，不包括因藥品質量等因素形成的GMP與非GMP藥品之間，原研藥、單獨定價或優質優價藥品與統一定價藥品之間的差比價關系。對于不同劑型規格的原研制藥品、同企業生產的單獨定價藥品和同劑型不同規格的優質優價藥品，原則上按照《規則》保持合理差比價關系。

《規則》中規定的裝（重）量差比價系數，主要適用于規格中未標識有效成份含量的藥品。對于規格中既有含量標識又有裝（重）量標識的藥品，應先按含量計算差比價關系，再根據具體情況確定其適應范圍。

另外，《規則》還規定，同生產企業同品種不同劑型規格的集中招標采購藥品的零售價格之間、議標劑型規格品與同品種中標劑型規格品中最高價格之間應保持合理的比價關系。

五、藥品差比價關系的計算

按照差比價關系計算藥品價格時，各地價格主管部門按照劑型、規格、包裝材料的順序計算。

對與代表品劑型、規格、包裝材料均不同的非代表品，各地價格主管部門先按《規則》中“附表一”規定的劑型差比價關系，計算出與代表品同規格、同包裝材料的不同劑型價格；再以此為基礎按規格、包裝材料差比價計算出非代表品價格。

對與代表品劑型相同，但規格、包裝材料不同的非代表品，各地價格主管部門按照含量、裝（重）量、包裝數量和包裝材料的順序計算價格。

對注射劑中既有性狀區別又有其它規格和包裝材料區別的非代表品，各地價格主管部門在代表品價格上先加（減）性狀差價額，再以此為基礎計算其它規格、包裝材料差比價。

六、關于少數特例情況的處理

由于藥物本身特殊性等原因（如難溶藥物的水針比粉針成本高、水針向粉針轉化中國家規定質量標準明顯提高、因劑型規格不同導致適應癥不同等），沒有按《規則》規定差比價關系執行的，可暫由各地征詢專家意見后酌情處理，并將有關情況報國家發改委備案。

同時，各地價格主管部門將《規則》執行情況、執行中出現的問題及解決建議，及時報國家發展和改革委員會。

七、《規則》對藥品價格的管理

2005年以來，國家發展改革委運用《規則對藥品價格進行了規范和管理。國家發展改革委先后10次發文，對1318個品種的藥品和633個品規的價格進行調整（見表1-4）。以“發改價格[2006]2989號”、“發改價格[2007]2989號”和“發改價格[2007]312號”為例，分別對354個品種和2113個品規，260個品種和1246個品規278個品種和1006個品規藥品的價格進行了調整和規范，對制藥企業利用改劑型和改規格亂提藥品價格的現象進行了大規模的治理。

表1-4 國家發改委運用《規則》規范藥品價格的情況表