重慶城鄉統籌試驗區土地利用平衡研究

肖 軼，魏朝富，尹 珂

（1.西南大學 資源環境學院，重慶 北碚400716；2.重慶師范大學 地理與旅游學院，重慶 沙坪壩400047）

土地資源作為人類生產、生活的基本資料之一，其數量的有限性導致其供給的稀缺性，使得關于土地資源利用的研究歷來是相關領域的研究熱點，近年來，隨著中國城市化、工業化的發展，區域土地利用變化［1－2］以及土地利用評價［3－5］等逐漸成為國內學術界的研究熱點。重慶作為丘陵山區直轄市，集中了中國西南地區的大部分典型問題，如貧困人口多，區域經濟相對落后，是國家級貧困縣集中地區，但重慶又具有獨特的資源稟賦，如長江上游的經濟中心和生態屏障，“大城市，大農村”等特點［6］。同時重慶作為統籌城鄉綜合配套改革試驗區，勢必迎來更大的發展機遇，在機遇與挑戰并存下，近年來由于社會經濟發展的脅迫，該區域土地需求持續增大，土地利用中出現了眾多問題，嚴重影響了該區域生態安全和社會經濟可持續發展。因此，土地利用平衡作為滿足經濟發展、糧食安全和生態保護間關系良性循環的重要手段，其最根本的目的在于協調區域內經濟發展對土地的需求（特別耕地），現已成為城鄉統籌的重大戰略需求調整的政策取向。“土地利用平衡”雖然目前還沒有作為一個完整的概念而提出，但在眾多對土地合理利用和土地可持續利用的研究中或多或少地隱含了土地利用平衡的涵義，通過歸納總結，筆者認為土地利用平衡是指土地系統各組分通過相互制約、轉化、補償、反饋等作用而處于結構和與功能相對協調的穩定狀態。重慶市土地利用平衡的內涵主要包括以下幾層含義：（1）保護耕地；（2）高效集約利用土地；（3）生態環境友好。

本研究擬通過對重慶城鄉統籌試驗區近年來土地利用平衡的軌跡以及土地利用平衡中面臨的困境進行分析，然后提出相應的對策建議，目的是為提高該區域土地利用效率，實現土地資源合理利用，最大限度地發揮土地效益，為重慶未來經濟跨越式發展過程中的土地資源的合理利用與管理提供決策參考。

1 材料與方法

1.1 研究區概況

重慶地處青藏高原與長江中下游平原的過渡地帶，位于105°17′－110°11′E，28°10′－32°13′N，地貌以丘陵和中、低山為主，幅員面積8.23萬km2。作為我國西部最大的城市，處在中西部地區的結合部，具有承東啟西的區位優勢。重慶是中國西南地區和長江上游的經濟中心，重要的交通樞紐和內河口岸，經濟實力相對較強，大工業、大農業、大流通、大交通的特點突出，具有一批帶動能力較強的支柱產業、優勢行業和拳頭產品。2009年，國務院出臺了《關于推進重慶市統籌城鄉改革和發展的若干意見》（國發〔2009〕3號，選擇重慶進行統籌城鄉綜合改革試驗，不僅有利于完善新興直轄市體制，也有利于探索省構架下的城鄉統籌之路。在重慶進行統籌城鄉綜合改革試驗，對全國特別是中西部地區統籌城鄉發展具有典型意義。設立城鄉統籌試驗區為重慶的發展帶來了前所未有的發展機遇，但也面臨極大的挑戰，因此，如何進行土地資源的合理利用，實現建設、吃飯以及生態安全的較好平衡，成為重慶城鄉統籌試驗區新時代研究土地問題的重要著力點。

1.2 數據來源及處理

重慶的土地資源變化數據來源于重慶市國土資源和房屋管理局，如各地類數據和土地開發整理（復墾）數據；而建設占用耕地來源于相應年份土地利用變化情況分析報告；社會經濟數據均來自統計年鑒，數據的統計處理采用Excel軟件完成。

2 結果與分析

2.1 土地利用平衡的軌跡分析

現階段，為了解決耕地保護和建設用地擴張之間的矛盾，各地政府采取的主要措施是利用土地開發整理（復墾）挖潛區域土地后備資源，土地開發整理（復墾）項目的實施具有重要的經濟、社會和生態意義。通過土地開發整理（復墾），可新增耕地，用于彌補建設用地的擴張；可有效改善農業生產條件，實現農業生產增產增效；可增加有效土地利用面積，提高土地集約利用度；可改善農村生活和生態環境，提高農民生活質量和維護生態環境。因此，近年來耕地資源的占補平衡成為土地利用平衡的主要表現形式，縱觀重慶市土地利用平衡的軌跡就是通過土地開發整理（復墾）新增耕地實現區域耕地占補平衡的軌跡。

重慶市從1989年成立國土局以來，就開始了土地整理的探索，但在1989－1999年土地開發整理以自發行為為主，整理對象集中在“四荒”地上，開發方式比較單一。從2000年開始，重慶土地開發整理逐步走上了規范化、有序化發展道路。就重慶土地開發整理（復墾）的軌跡看，2000－2008年重慶共實施了973個土地開發整理（復墾）項目，累計增加耕地面積36 095.99hm2，為此，實施規模136 105.62hm2，完成總投資28.38億元（表1）。

表1 2000－2008年重慶市土地開發整理（復墾）項目驗收情況匯總

詳細分析以上數據可以把重慶市2000－2008年的土地開發整理（復墾）實施情況根據其不同特點分成3個階段。

（1）2000－2002年是重慶市土地開發整理（復墾）的第一階段，也是起步階段。該階段呈現出的特點就是項目個數少、實施的總規模小、新增耕地率高。雖然該階段實施項目少，但新增耕地率卻十分高，2000年、2001年及2002年通過土地開發整理（復墾）項目新增耕地率分別高達62.64%、61.12%和53.4%，都超過50%以上的新增耕地率。并且開發項目是該階段新增耕地的主要來源，2000年有1 644.60hm2新增耕地來源于土地開發，占當年土地開發整理（復墾）項目新增耕地總量的71.8%；2001年有1 455.70hm2新增耕地來源于土地開發，占當年土地開發整理（復墾）項目新增耕地總量的70.6%；2002有1 009.80hm2新增耕地來源于土地開發，占當年土地開發整理（復墾）項目新增耕地總量的70.7%；形成這一特點的原因是作為土地開發整理（復墾）工作的起步階段，技術要求較低，新增耕地顯著的未利用地開發是首選。

（2）2003－2005年是重慶市土地開發整理（復墾）的第二階段，也是逐步走向規范的階段。該階段的特點是項目個數波動大，實施總規模波動大、新增耕地率減小。2003年是重慶市土地開發整理（復墾）工作轉折性的一年，通過第一階段的實施，許多區縣政府看到了高額的投資回報率，在經濟利益的驅動下2003年項目高達152個，實施總規模達到10 001.88hm2，由于短時間內項目激增，很多項目出現了各種質量問題，特別是后期管護不當，因此，在總結2003年的教訓的基礎上，2004年政府加嚴了審批的條件，所以2004年項目74個，相當于2003年一半，但由于經濟社會的高速發展，被占用的耕地越來越多，占補平衡的壓力使得挖潛力度繼續增大，因此2005年項目個數上升到了129個，實施規模也再次突破10 000 hm2。但第2階段新增耕地率較第一階段有較大幅度下降，2003－2005年新增耕地率分別為38.97%，37.55%和33.81%，分析第二階段新增耕地率下降的原因主要是隨著土地開發整理（復墾）工作的不斷深入，易開發的項目越來越少，因此開發整理的難度，技術要求也逐漸增加，第一階段新增耕地主要來源于土地開發，而第2階段土地整理的比例有所增加，2003－2005年每年新增耕地總量中土地整理新增耕地比例分別達到25.8%，22.2%和32%，隨著整理的比例不斷增加，新增耕地率也因此有所下降。

（3）2006年至今是重慶市土地開發整理（復墾）的第3階段，也是成熟階段。重慶市發布了《重慶市2006年土地開發整理項目指南》，以指導各級投資項目安排及申報工作。從此重慶市土地開發整理（復墾）工作邁入成熟。該階段的特點是項目個數和實施總規模趨于穩定，新增耕地率繼續減小。2006－2008年新增耕地率分別為19.84%、19.04%和18.57%，可見第3階段新增耕地率繼續下降，原因同樣是隨著土地開發整理（復墾）工作的不斷深入，開發整理的難度，技術要求也不斷增加，同時在分析新增耕地來源可見，整理新增耕地比例繼續增加，2006－2008年分別為38.6%、53.4%和64.4%。

近年來隨著開發整理（復墾）的力度逐年加大，分析近5年來重慶市土地開發整理（復墾）項目補充耕地情況可見（表2），除了2004年沒有實現耕地占補平衡，2005－2008年都實現了當年的耕地占補平衡，并且土地開發整理（復墾）成為增加耕地的主要來源，是實現區域內土地利用平衡的重要途徑。

表2 2004－2008年重慶市土地開發整理（復墾）項目補充耕地情況 hm2

2.2 土地利用平衡中面臨的困境

在重慶市新的發展環境下，為了滿足耕地保護、經濟發展和生態安全間關系良性循環的重要手段，土地利用平衡不僅僅只滿足于耕地資源的占補平衡，其最根本的目的應該是協調區域內經濟發展對土地資源的需求，由于土地資源自身的約束性和改革的復雜性、艱巨性［7］，長期以來，重慶市土地利用基本上屬于粗放型的利用模式，造成土地資源使用效率不高以及巨大閑置和浪費，土地利用極為不平衡。

（1）城市擴展中土地特別是耕地浪費嚴重。大多城市的擴展是政府主導的外延式擴張，是一種連續的、無秩序的、無計劃的隨意性的空間擴展方式，占用土地尤其是耕地很多［8］。以重慶市為例，1999－2008年耕地面積減少了810 487.6hm2；其中，耕地向建設用地轉化78 923.9hm2，耕地向園地轉化66 781.7 hm2，耕地向林地轉化562 332.7hm2，耕地向牧草地轉化15 683.6hm2，耕地向其他農用地轉化13 912.9 hm2，耕地向其他農用地轉化72 852.8hm2，可見，由于城市的擴張耕地向建設用地轉化的面積占耕地減少總量的9.74%，僅次于因退耕還林使得耕地向林地轉化的比重。同時，人均耕地面積從0.082 3hm2下降到0.068 6hm2；農業人口人均耕地面積從0.103 8 hm2下降到0.095 2hm2；另外，人均建設用地面積從0.016 9hm2上升到0.018 2hm2（表3）。建設用地增量水平較高的年份，也是耕地減量水平較高的年份，說明建設用地增加對耕地減少具有直接影響。

并且根據重慶市2004－2007年土地變更調查數據分析，重慶市新增建設用地來源中：2004年有47%來源于占用耕地，有16%來源于占用園、林地；2005年有52%來源于耕地減少，13%來源于園、林地減少；2006年有54%來源于耕地減少，23%來源于園、林地減少；2007年有55%來源于耕地減少，24%來源于園、林地減少。說明重慶市建設擴張屬耕地高消耗類型，建設占用耕地情況嚴重。在過快的城市擴張中大量占用耕地，對于重慶市乃至整個國民經濟建設和國家的可持續發展來說，都是有著巨大危害的。更為嚴重的是城鎮擴展占用的城鎮邊緣耕地常常是質量優良的耕地，大量高質量農用土地的喪失導致耕地質量快速下降。

表3 重慶市1999－2008年人均耕地與人均建設用地情況

（2）農村建設用地利用不規范且浪費嚴重。重慶市主要以丘陵地貌為主，調查發現農村建設用地在利用過程中的主要表現是農村建設用地分散、面積大。在相當長時期內，重慶農村居民點處于自發性的發展中，農民依山依田而居而形成了分散的居民點布局體系，造成農村基礎設施配套水平低，土地集約利用水平低。根據《2009年重慶市統計年鑒》，到2008年底，重慶共轄19個市轄區，17個縣，4個自治縣，1 260個鄉（鎮），9 986個行政村，33 193個自然村，有的自然村只有兩三戶村民。據調查，重慶市有724.06萬農戶，擁有住宅住房面積107 913hm2，戶均住宅面積為149m2。同時，農村人口逐年減少，建設用地總量卻逐年上升，人均建設用地也在逐年增加。從1999年到2008年農村人口減少了87.51萬，但人均建設用地卻從1999年的0.016 9hm2，增加到現在的0.018 2 hm2。農村還有大量的集體建設用地，包括農民宅基地、鄉公益事業用地、（鎮）村公共設施、單位和個人用于生產和經營的集體建設用地，目前由于相應的政策不夠完善，使得大量原本可以作為城市社會經濟發展的寶貴的土地資源被低效的、無序的使用和浪費。

（3）土地利用效率低下且粗放式經營嚴重。由于存在著大量閑置、存量土地，影響了重慶市的土地利用和優化配置，造成土地利用效率低下。一個地區的土地利用效率可用土地產出率衡量，土地產出率＝GDP／土地面積，它能夠準確反映出一個地區單位土地面積上的經濟產出水平［9］。2008年重慶市實現地區生產總值5 096.66億元，土地產出率為619萬元／km2，城市土地產出率11.97億元／km2。對比其它三個直轄市（表4）。可以看出，重慶市人多地少的矛盾突出，農業用地與建設用地以及生態用地之間的矛盾也日益加劇，在土地資源總量不變的情況下，解決這些矛盾的關鍵在于提高土地產出率，目前重慶地區土地產出率較低，嚴重影響了土地資源的有效利用，但同時也表明，重慶的土地產出率還有很大的提高空間。

表4 2008年全國直轄市土地利用效率對比表

（4）土地利用協調不力且用地布局不合理。合理的城市用地結構和空間布局，有利于發揮城市土地的生產潛力、區位效益和經濟聚集效應，從而達到城市土地利用的綜合效益最優化［10］。按照國際《城市用地分類與規劃建設用地標準》（GBJ137－90）規定，合理的城市用地結構是工業用地占10%～15%，生活居住用地占40%～50%，綠地占8%～15%，道路廣場用地占8%～15%［11］。據統計，2008年重慶市工業工地比重為32.7%，居住用地比重為27.4%，綠化用地比重為7.5%，交通用地比重為8.3%。造成用地結構不合理的主要原因是重慶作為老工業生產基地，工業企業的用地多數是在計劃經濟時代通過行政劃撥所取得，平均占地過多。工業用地比重過高，在一定程度上擠占了其他用地需求，特別是限制了居住、綠化、道路公共設施等生活用地的需求。而住宅、環境綠化用地、道路基礎設施等比重過低，就妨礙了城市功能的發揮，降低了城市居民的生活質量。

另外，重慶市城市空間布局也不盡合理，優地沒有得到優用。隨著城市的不斷擴大，行政辦公及許多工業用地，甚至產生污染源企業用地、重工業用地、倉庫用地等都集中在城市中心地區，占據城市的黃金地段。不僅土地產出率低，而且產生的“三廢”還造成了嚴重的環境污染；不僅使城市的環境質量下降，而且影響城市中心商務區功能的發揮，難以體現土地的級差經濟效益［10］，雖然近年來重慶市政府致力于進行“退二進三”，很多原來污染型的工業企業紛紛搬遷到城市邊緣，但是仍然沒有完全形成合理的城市布局。

（5）土地后備資源的挖潛難度和成本漸增。我國現代意義上的土地整理是在土地利用形勢日益嚴峻，確保耕地占補平衡的背景下提出的，在實施土地整理項目的初期，新增耕地數量（比例）成為項目申報、衡量項目成效的唯一指標。國家投資土地開發整理項目管理辦法以及有關政策都明確規定了不同性質土地整理項目的新增耕地率的最低門檻，如：土地復墾項目不低于40%，土地開發項目不低于60%，一般土地整理項目不低于10%，基本農田整理項目不低于3%［12］。由于上述政策的導向，就土地整理項目的性質而言，重慶市第一階段的土地整理多以對未利用地（荒草地）的開發和新增耕地較多的整理項目為主。因此初期的項目具有難度較低，投入較少以及收益較大等特點，再加上重慶整理策略的剛剛轉型，政府監管不嚴，在低投入高收益的驅動下，各利益主體參與的積極性較高。隨著挖潛潛力的不斷深入，重慶土地開發整理（復墾）出現新增耕地率不斷下降、造地費用不斷增加、項目難度不斷增加的趨勢，如新增耕地率從2000年的62.64%逐年下降，到2008年新增耕地率僅為18.57%，并且隨著土地整理挖潛的繼續加深，新增耕地率仍有下降的趨勢；另外，從2001年開始新增耕地的投資額也表現出逐年上升的趨勢（表5）。

表5 2000－2008年重慶市土地開發整理（復墾）項目趨勢表

（6）生態損耗伴隨整理的力度擴大而凸現。現階段，重慶市而乃至全國的土地整理項目實施中大多只進行簡單的地塊合并、平整土地，土壤改良很少，新增的耕地質量較差；另外為了追求高效率，項目規劃實施中，道路溝渠完全混凝土化、直線化，田塊片面追求整齊劃一。這些做法最終導致了土壤板結、自然植被破壞、生物物種減少，也使得生態環境受到嚴重威脅［13－14］。另外，重慶作為丘陵山區，在土地整理實施中坡耕地動土面積大，造成的水土流失是一般農地水土流失的10～350倍（平均180倍），在幾年內難以恢復。根據重慶市現有土地整理項目實施情況，石土坎設計在地勢較陡的地段，加上施工過程中的偷工減料，垮塌的現象比較嚴重，會造成更嚴重的水土流失。隨著土地整理的深度和廣度不斷擴大，給越來越多的項目區及其背景區域的水資源環境、土壤、植被等環境要素及其生態過程產生直接、間接、有利或有害的影響，生態損耗也逐漸凸現。

2.3 實現土地利用平衡的對策建議

（1）建立土地集約利用的激勵機制。一是調整土地所有者和使用者之間在土地利用上的經濟利益關系，調動集約利用土地的積極性。二是建立集約用地的目標責任制，將控制新增建設用地總量、消化利用低效閑置土地作為領導干部目標責任制的重要內容，并實行嚴格的考核制度。三是在收益分配上加大對集約用地的傾斜力度，對集約利用現有建設用地、閑置土地的用地者，在補交地價款額、出讓金返還、稅賦等方面予以優惠。

（2）進一步規范集體建設用地流轉。將集體建設用地納入統一的大市場進行規范管理。盤活農村原有的建設用地，減輕對新增建設用地需求的壓力。規范集體建設用地土地使用權流轉的原則和條件、審批程序及管理，加快推進農村集體土地產權登記，加強農村集體土地的產權管理，逐步建立與城鎮地價體系相銜接的集體建設用地地價體系。

（3）培育和規范有形的土地市場。完善土地交易機構，為土地交易提供交易場所和必要服務設施；加強土地交易機構的管理，明確土地交易機構的職責、范圍和規則，規范土地交易程序，為有形土地市場的運作和管理創造良好條件。提供政務信息、行政執法、審批結果公開查詢。公開土地交易程序，創造穩定、公平、安全的土地交易市場環境。進一步規范中介服務機構資質認定，拓展機構業務，評定機構信用等級，建立信用檔案，提高機構的風險防范能力。

（4）編制科學的土地利用規劃。第一，強化指標控制方法。建立規劃控制指標體系，耕地保有量、建設占用耕地面積、基本農田保護面積、土地開發整理規模等可確定為強制性指標，并可增加人均用地、土地產出率強制性指標，其他用地指標可酌情采用指導性指標；在指標逐級控制中，結合“自上而下、上下結合”工作方法的改進，注重上下級規劃信息反饋和論證協調，加強規劃指標的調研和論證；第二，改進土地用途分區管制方法。強化土地利用總體規劃對城鄉土地利用發展方向、空間布局和規模的調控，劃定土地用途區與制定用途管制規劃相結合，明確允許、限制和禁止的用途；第三，鼓勵規劃方法多樣化。各級規劃要順應市場經濟發展的要求，借鑒國內規劃規劃編制的經驗，采用符合現階段國情和發展趨勢的先進的方法和技術手段，加大成果研究廣度、深度、提高規劃修編質量。

3 結論

重慶市作為西部唯一的直轄市，長江上游的經濟中心，同時又是城鄉二元結構十分突出的城市，人地矛盾，城鄉矛盾在該區域都表現十分顯著。本研究以問題為導向，分析重慶市在實現土地利用平衡過程中面臨的困境并提出相應的對策建議。

（1）2000－2008年重慶共實施了973個土地開發整理（復墾）項目，累計增加耕地面積36 095.99 hm2，可見，土地開發整理（復墾）已經成為重慶市增加耕地的主要來源，是實現區域內土地利用平衡的重要途徑。

（2）隨著后備資源的挖潛力度不斷增大，在開源的同時，浪費也同時存在，土地利用不合理十分明顯，如耕地浪費嚴重、農村建設用地利用不規范、土地利用效率低下、用地布局不合理、后備資源挖潛難度加大、生態損耗凸現等。

（3）土地利用平衡不僅僅是耕地資源的占補平衡，它是滿足耕地保護、經濟發展和生態安全間關系良性循環的重要手段。針對土地利用平衡中面臨的困境，需要建立土地集約利用的激勵機制、進一步規范集體建設用地流轉、培育和規范有形的土地市場、編制科學的土地利用規劃等。

土地利用要實現平衡一切問題的中心是人，只有土地利用相關人員尤其是政府，首先樹立可持續發展、合理利用的觀念，土地利用平衡問題才會得到解決，再者政府需解決好管理上執行力的問題，執行力是實現土地利用平衡的關鍵，各項制度的執行與否關系到最后的成敗，最后還有制度和機制結合的問題，制度不能解決所有問題，需要各項機制有效的補充。

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