石油城市經濟轉型背景下土地利用模式研究——以黑龍江省大慶市為例

高志昊，宋 戈，張遠景

(1.東北農業(yè)大學資源與環(huán)境學院，哈爾濱150030;2.黑龍江省城鄉(xiāng)規(guī)劃勘測設計研究院，哈爾濱150010)

石油資源城市同其他資源型城市一樣，都將經歷成長期-成熟期-衰退期的生命周期過程，經濟轉型、產業(yè)結構調整是其不可避免的問題。土地是一切社會經濟活動的載體，城市經濟的轉型必將對城市土地利用產生深刻的影響，如何協調經濟轉型與土地利用轉型的關系，尋求影響石油城市土地集約利用的合理模式，是石油城市實施經濟結構轉型和可持續(xù)發(fā)展的客觀要求及必然選擇。

國外研究側重于石油行業(yè)、石油資源型城市經濟轉型和產業(yè)結構調整等方面，內容主要集中于實證和規(guī)范研究，對資源型城市環(huán)境問題以及可持續(xù)發(fā)展問題等方面的對策做了許多嘗試，涉及資源型城市土地利用問題，以土地沉陷的評價、土地復墾及土地生態(tài)問題為主[1-5]。國內對石油資源型城市的研究開始于20世紀80年代，研究重點是城市的產業(yè)結構調整、城市發(fā)展機理和經濟轉型[6-7]，關于石油城市土地利用主要集中在石油城市生態(tài)承載力與土地利用覆被變化之間的關系[8]、城市土地資源與礦產資源沖突問題[9]、土地經營與資源型城市產業(yè)結構之間的關系等方面[10]。而僅有的針對于土地利用模式的研究主要集中在城鄉(xiāng)結合部、農牧交錯地帶、山地以及干旱區(qū)等研究區(qū)[11-14]，研究成果大多停留于調查和案例分析層面，缺乏對土地利用優(yōu)化配置和土地利用模式的深入探討和構建，針對于資源型城市尤其是石油城市的土地利用模式尚不多見。綜上，國內外對石油資源型城市土地利用方面的研究比較缺乏，僅有少數學者進行局地資源型城市的土地利用問題研究，而經濟轉型背景下的土地合理利用問題甚為缺乏，系統(tǒng)地研究石油城市土地利用模式及對策亟待深入。

大慶油田是我國最大的油田，累計生產原油超過20億t，為維護國家石油供給安全和國民經濟發(fā)展做出了卓越貢獻。《大慶油田可持續(xù)發(fā)展綱要》指出，2010-2020年是油田戰(zhàn)略發(fā)展的關鍵期，保障原油持續(xù)穩(wěn)產、加快經濟方式轉變、構建和諧礦區(qū)是今后油田的“三大戰(zhàn)略任務”。本文以典型石油城市大慶市為研究區(qū)，對大慶市2000-2006年土地集約利用程度進行評價，找出制約土地集約利用的主要因素，從循環(huán)經濟理念和資源同步利用角度提出大慶市經濟轉型背景下的3種土地利用模式，以實現對土地資源的合理適度開發(fā)的同時，保證石油資源的開發(fā)利用不受限制，從而實現土地資源和石油資源的綜合優(yōu)化配置。

1 研究區(qū)概況與研究方法

1.1 研究區(qū)概況

大慶市位于松嫩平原中部，地處北緯45°46′-46°55′，東經 124°19′-125°12′，是在沼澤和草原上建立的以石油和石油化工為主的新興資源型城市，無明顯的城市中心，市區(qū)呈現南北向長條布局，經濟總量占黑龍江省1/4以上。大慶城市的成長期和成熟期遵循“地上服從地下的原則”，土地利用布局分散，土地利用很大程度上受油田用地制約，伴隨著資源的日益減少和開采難度加大，城市發(fā)展面臨產業(yè)結構升級和轉型，此時大慶市存在建設用地規(guī)模擴張速度明顯(圖1)、城市空間布局分散、油田開采帶來的土地鹽堿化、地表植被遭到破壞等生態(tài)問題嚴重、后備土地資源開發(fā)不足等問題，油田用地與城市建設用地之間的矛盾日益突出。

圖1 典型地級石油城市建設用地增長率與全國城市建設用地平均增長率比較

1.2 研究方法

1.2.1 評價原理 模糊層次綜合評價法是應用模糊數學原理與層次分析法相結合而成的一種評價方法，對影響待評城市土地集約利用程度指標進行綜合評判，利用集約度來反映城市土地集約利用水平，最后得出待評城市土地集約利用狀況:

(1)選取評價指標U

(2)確定評價等級V

(3)確定各個因素的權重集A

(4)評價因素ui對評價等級vi的隸屬度

對評價因素集合U中的單因素ui(i=1，2，…，n)作單因素評判，從因素ui著眼確定該因素對決策等級vj(j=1，2，…，m)的隸屬度rij，這樣就可以得出第 i個因素ui的單因素評判集合:r1=(r11，r12，…，r1m)，它是決策評價集V上的模糊子集。這樣，n個評價集就構造出一個總的評價矩陣R:

R即是評價因素論域U到決策評價論域V的一個模糊關系，rij表示ui因素對決策等級vj的隸屬度。

(5)作模糊變換來進行綜合評判

式中:O——合成運算;B——決策評價集V上的等級模糊子集;bj(j=1，2，…，m)——等級vj對綜合評判所得等級模糊子集B的隸屬度。

1.2.2 權重的確定及計算 指標權重的確定對評價結果起到舉足輕重的作用，目前權重的確定方法主要有主觀賦權法、客觀賦權法和組合賦權法。本文運用層次分析法和熵值法相結合的組合賦權法，主觀與客觀相結合，綜合這兩種賦權方法間的一致性信息，更加科學、全面地確定評價指標的權重。

(1)層次分析法確定的指標權重。層次分析法確定指標權重采用A.L.Satty提出的1-9標度法構成判斷矩陣，通過計算得出準則層因子對總目標的權重值(Bi)，同樣用此方法計算指標層因子相對于對應準則層因子的權重(Cij)，然后對兩個層次的權重進行加權綜合，公式為1，2，…，27)，層次分析法確定的指標權重向量為

(2)熵值法確定指標權重。①將各指標規(guī)范化，計算第i年第j種指標指標值的比重rij。

②計算第 j項指標的熵值hj。

對于給定的第j項指標，xij間的差異越小，則hj越大，如果 xij相等，則hj=hmax=1，此時第 j項指標對于整個綜合評價沒有作用。

③計算第j項指標的差異性系數gj。gj=1-hj;

熵值法確定指標權重向量值為

上述式中:i=1，2，…，7;j=1，2 ，…，27;rij——第 i年第j個指標值占該指標總值的比重;xij——第i年第j個指標的具體值;hj——第 j個指標的熵值;gj——第 j個指標的差異性系數;wj——第 j個指標的權重。

(3)最優(yōu)組合法確定指標權重。設Wc為組合賦權系數向量 ，且 Wc=(Wc1，Wc2，…，Wcn)T，令:Wc=θ1W1+θ2W2，式中 θ1，θ2為組合權系數向量的線性表出系數，θ1，θ2≥0，且滿足單位化約束條件:

令分塊矩陣 Wc=(W1，W2)，Θ=(θ1，θ2)T，則稱W為兩種賦權方法組成的權系數向量矩陣。此時和可表為矩陣形式:Wc=WΘ。

2 大慶市土地集約利用評價及制約因素分析

2.1 大慶市土地集約利用評價

在借鑒比較成熟的“投入-產出”、“經濟-社會-生態(tài)”、“集約-高效-協調”等指標體系的基礎上，根據石油城市所處的特定發(fā)展階段，構建石油城市土地集約利用指標體系，運用模糊層次綜合評價法對城市土地集約利用度進行綜合評價[15-16](表1-2)。

結合石油資源型城市的特殊性，參照國土資源大調查土地集約利用評價規(guī)程(試行)和開發(fā)區(qū)土地集約利用評價規(guī)程(國土資發(fā)2008[145])制定石油城市評價標準:石油城市土地集約利用采用的評價標準:Ⅰ級:綜合評價值0.9≤C≤1時，城市土地利用高度集約;Ⅱ級:綜合評價值0.75≤C＜0.9，城市土地利用集約;Ⅲ級:綜合評價值0.5≤C＜0.75，城市土地利用基本集約;Ⅳ級:綜合評價值0≤C＜0.5時，城市土地利用不集約。從評價結果看，2000-2004年大慶城市土地利用不集約，2005-2006年城市土地利用基本集約。

2.2 影響大慶市土地集約利用因素分析

(1)投入及石油石化產業(yè)結構調整等對城市土地集約利用的影響。研究表明經濟潛力是導致大慶市土地集約利用度出現波動的主要驅動因素。其中，高科技產業(yè)投入、基礎設施投資和房地產開發(fā)投資等是影響大慶市土地集約利用的重要因素。結合現狀和定量評價，我們證實產業(yè)結構不合理導致的各業(yè)用地結構失衡是影響大慶市土地集約利用的重要因素之一。另外，國有經濟占主導地位是石油城市產業(yè)結構的明顯特征，直接制約了接續(xù)產業(yè)和第三產業(yè)的發(fā)展壯大，呈現出典型的資源型經濟結構，這嚴重導致了城市用地結構的失衡。

(2)石油開采造成的土地退化對城市土地集約利用的影響。截至2006年底，大慶市鹽堿地面積33萬hm2，占全市總面積的15.60%;全市水土流失率為32.7%，比全省平均水平高13.20%。可見，石油開采造成的土地退化和次生鹽堿化等問題也是影響城市土地集約利用的重要驅動因素之一。此外，廢油、廢氣等對周邊環(huán)境造成的污染也形成了大量難復墾的廢棄油田，對土地集約利用產生了負面的影響。

(3)“多元化——立體化”油田用地方式對城市土地集約利用的影響。由于油田用地結構復雜，其油田生產用地與城市各類用地交叉分布，廣泛分布于農用地、建設用地和存量土地之中，土地利用呈現出多元化特點;在城市建成區(qū)，油田產能設施、生活設施用地與城市各類建設用地互相交錯;油田地上產能設施林立，地下各種管網縱橫，構成獨特的立體用地模式。正是由于各業(yè)用地間相互交錯的不合理分布，構成了石油城市星羅棋布、管井交叉成網的用地特點，一旦油田廢棄便造成了嚴重的土地浪費和大量閑置土地，嚴重制約了石油城市的土地集約利用。

表1 大慶市土地集約利用指標權重

表2 2000-2006年大慶市土地集約利用度

除經濟、社會和生態(tài)等可量化的指標外，大慶市土地集約利用程度與政府政策、制度因素和管理因素等不能量化的指標導向密切相關。

2002年以前，大慶市遵循“地上服從地下”的原則，油田連續(xù)27 a穩(wěn)產5 000萬t以上，大慶市土地利用也因石油資源分布不均衡形成了用地粗放的格局;2003年起，隨著石油資源的開采量逐漸減少和開采難度進一步加大，大慶市政府加大經濟結構調整力度，土地利用轉型伴隨著經濟轉型應運而生，這在一定程度上提升了大慶市土地集約利用水平;2005年起哈大齊工業(yè)走廊大慶區(qū)域發(fā)展規(guī)劃的制定和實施，也促使大慶市土地利用集約程度呈現逐年上升趨勢。

3 大慶市土地集約利用模式及政策建議

3.1 大慶市土地集約利用模式

(1)油田產能用地復合利用模式。“油田產能用地復合利用模式”的基本思路是:對廢棄油田及其附屬設施用地、鹽堿地等進行土地適宜性評價，把油區(qū)環(huán)境保護、土地復墾、生態(tài)修復融入油區(qū)規(guī)劃，并進行多形式的土地復墾或整理，將廢棄用地結合現狀實行復建、復耕、景觀建設等，其中控制石油資源開發(fā)的環(huán)境負效應，促進油田用地復墾和生態(tài)恢復是重點(圖2)。對于油區(qū)土地資源綜合體而言，資源開采只是油區(qū)土地資源綜合體利用的階段之一。

第一，復建利用模式。依據土地利用的適宜性評價結果，對這部分土地進行動態(tài)開發(fā)，逐步納入城市建設之中，一方面有利于石油城市發(fā)展過程中用地矛盾的解決，另一方面也有利于城市建設用地布局的調整，從而達到城市土地集約利用的目的;

圖2 油田產能用地循環(huán)利用模式

第二，復耕利用模式。將適宜的油田生產廢棄地和未利用地復墾為耕地，復墾后的耕地與周圍耕地資源形成一定規(guī)模，利用油田廢棄的排水渠、管線、水井等生產設施進行合理改造，引進技術形成高效的噴灌農業(yè)，逐步改善農用地的生產環(huán)境，提高土地利用的經濟效益;

第三，景觀利用模式。應用人工植被技術對油田產能用地以及油田生產廢棄地等進行覆蓋式綠化，形成綠色景觀;對于受區(qū)位條件、油田生產設施密集度、土地污染破壞程度等方面限制，很難復墾為農用地，同時又不宜作為城市建設用地的土地，可以結合油田景觀、人文景觀建設休閑旅游區(qū)，給人們提供一個休閑、度假的場所。

(2)油田區(qū)土地利用分區(qū)模式。根據城市石油含量和開發(fā)建設情況，將油田保護區(qū)土地劃分為重點保護區(qū)、協調發(fā)展區(qū)和用地置換區(qū)三個等級區(qū)，可以有效解決大慶市存在的“城中有油-油中有城”的分散用地格局，從提高土地利用綜合效益的角度出發(fā)，確保土地利用達到集約高效的目的。

第一，將石油含量較高和可大量開采區(qū)域定位為重點發(fā)展區(qū)域，該區(qū)域依然要堅持“油田生產用地優(yōu)先”原則，優(yōu)先安排油田產能用地，以保障國家能源戰(zhàn)略的需要;

第二，將有一定開采難度的油田區(qū)和有一定石油儲量的區(qū)域劃為協調發(fā)展區(qū)，該區(qū)域應在用地布局與調整時做好統(tǒng)籌規(guī)劃。在石油開采量高時，以油田用地為主。在石油開采難度加大或儲量接近枯竭時，及時做好土地利用模式的轉型，確保油區(qū)土地資源的集約高效利用;

第三，將低產油區(qū)或者資源枯竭區(qū)域定位為用地置換區(qū)，結合用地現狀及適宜性評價結果做好用地模式的置換，以確保土地資源的綜合效益最大化，達到城市土地的集約利用。

(3)建設用地統(tǒng)籌利用模式。以土地資源優(yōu)化配置為理念，在大力發(fā)展高新技術產業(yè)，增加基礎設施投入的同時，按城市產業(yè)功能和用地功能合理統(tǒng)籌各業(yè)用地，宜工則工，宜商則商，使得城市土地利用具有明顯的功能區(qū)域差異，達到城市用地結構的平衡和優(yōu)化，進而提升城市土地集約利用水平。其中調整產業(yè)結構、合理配置各業(yè)用地是重點和主線，同時要做好宜綠、宜油和宜建用地資源的優(yōu)化配置。該模式主要適用于老年發(fā)展階段的石油城市。

3.2 促進大慶市土地集約利用的政策建議

(1)建立資源開發(fā)準入機制。建議國家以及相關主管部門根據城市石油資源儲量大小，在資源勘查和開發(fā)時實施資源準入機制政策。一是根據資源最優(yōu)利用原則，對石油資源的勘查、開發(fā)、利用及其對環(huán)境污染、景觀損害進行綜合評價;二是制定資源準入評價標準，將石油資源開發(fā)復墾整理為土地利用的機會成本，與石油開發(fā)的外部成本一同計入成本效益核算中，以此標準衡量石油資源開發(fā)所創(chuàng)造的綜合效益，決定是否開發(fā)石油資源或者維系原土地利用狀態(tài)，以此達到資源利用效益最優(yōu)和社會福利增加的目的，進而實現石油城市土地資源的高效集約利用。

(2)完善資源補償機制。健全轉型期石油城市資源補償機制，一是對石油開采引發(fā)的生態(tài)環(huán)境破壞進行橫向補償，主要從完善法制建設和管理體制等方面來加強，將生態(tài)補償收益按照一定的比例投入到資源所在地的經濟建設與生態(tài)環(huán)境建設中，實現轉型期城市土地資源經濟效益、社會效益和生態(tài)環(huán)境效益的統(tǒng)一;二是對未來不可再生稀缺資源的開采進行縱向補償，主要從改革資源稅和礦產資源補償費兩方面來完善，從加強投入的角度和制定適度的財政援助政策，以保障轉型期城市的土地集約利用。

(3)建立資源合理開發(fā)機制。建議國家在石油城市施行資源合理開發(fā)機制政策，對城市地下資源和土地生態(tài)環(huán)境應采取資產價值量化管理，在生態(tài)容量允許的范圍內依據資產的價值量，建立資源性資產價值核算體系，規(guī)定生態(tài)閾值允許的資源最大開采量，按照資源經濟規(guī)律進行投入產出管理，征收資源使用稅，并形成以資源性資產產權管理和經營為中心的新的資源合理開發(fā)機制。資源開發(fā)產權可借鑒目前城市土地經營的做法進行市場招標、拍賣，在石油開采過程中嚴格遵循“誰開發(fā)、誰保護;誰破壞、誰恢復”的原則，改善石油城市用地分散的不利局面，進而有效促進城市土地的集約利用。

4 結論與討論

經濟轉型背景下資源型城市發(fā)展問題不僅是中國城市面臨的瓶頸，也是世界性的難題，探討經濟轉型背景下的土地利用轉型和模式構建等問題同樣困難重重。本文在評價大慶市土地集約利用水平和找出制約因素的基礎上，基于循環(huán)經濟理論、資源同步利用角度和可持續(xù)發(fā)展理論提出了3種土地集約利用模式及政策建議，也為其他類型資源型城市如何合理利用土地，協調土地利用轉型和經濟轉型的關系起到拋磚引玉的作用。此外，結合具體的理論分析和實證研究也將是今后本項研究需要深入的地方，而土地集約利用模式的實施同樣離不開經濟、法律、政策、技術以及管理體制等層面的保障和支持，這也有待于筆者更進一步的研究。

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