地權:虛實之間的尷尬

蘇琦

香港經濟學家張五常1980年代初論及大陸由鄉入城的改革時曾斷言，國企改革將不如農村改革那樣順遂，因為當時視“股份制改革”為畏途的國企，將面臨產權虛置的難題，而農村改革能夠回避這個問題。因為土地易于分割，可以輕松量化給農戶，輔之以數十年的承包權，幾乎可以視同為“所有權”，如此一來，產權激勵的問題暫時得到解決。

國有企業的廠房、設備、生產資料等動產或不動產，則無法輕易切割，在股份制未實行的情形下，只能一股腦打包給承包者。“無恒產者無恒心”，國企承包者中普遍出現了短期行為，置設備維修和長期投資于不顧，更遑論技術研發。于是，1990年代初，國企承包紛紛被叫停——產權終究是一個繞不過去的坎兒。

這就有了1996年，《經濟日報》社原社長艾豐寫下名噪一時的《改到深處是產權》一文，產權改革之“深水區”性質由此可見一斑。

如今，因可以暫時虛置而繞行產權難關的農村地權制度，也走到一個尷尬的關口：面對咄咄逼人的城市化、工業化和農業的產業化，原本被視作制度創新的“準產權”，顯得脆弱不堪——面對“國家”的征地，“集體”幾乎毫無議價能力；面對資本的下鄉，由村干部具象化的“集體”又往往罔顧村民利益而有私相授受之嫌。因此，國有和集體土地的同市同權任重道遠。

如何“細分、實施和保護”地權，便成為中國當下一個重中之重的命題，而張曙光《博弈：地權的細分、實施和保護》一書，正是通過條分縷析的闡釋及詳盡的案例調查，為尋找解決地權“死結”的變通之道，提供了多元的視角和解析框架。

細讀此書，人們既會為現有土地制度安排中的剛性缺陷而扼腕，又會對各利益群體善于發現“彈性空間”進而“合理變通”會心一笑。由于農村地權集體所有，無法“私有化”給個人，許多事關權益的文章便只能圍繞“用益物權”來做，因此便衍生出“土地承包經營權”“宅基地使用權”“集體建設用地使用權”等諸多名目的權屬，而這不同的“權”，又面臨不同的流轉范圍，所以同為“農地入市”，其“地”其“市”之不同，足以令外行人產生霧里看花之感。

原則上說，宅基地使用權所入之“市”最為狹窄，基本不出村，出村也不出鄉；土地承包經營權可以越鄉跨縣，但若想從此“市”入彼“市”——從“農地”之“市”轉進“非農地”之“市”，則難上加難，雖然各地不乏以農業產業園的名目暗渡陳倉的案例。眼下比較矚目的是集體建設用地的“入市”，此“市場”對合理配置土地資源，以滿足鄉村地區工業化和城鎮化用地需求，發揮了至關重要的作用，但其間的利益分配公平與否，則端視主導“入市”進程的是村干部，還是村民集體組織。

而最撥動各方心弦的則是集體建設用地如何進入“城市”，此一“入市”所產生的巨額級差地租是各方不遺余力爭奪的，其間涉及到的“國家”與“集體”之爭，“國家”內部的中央保“18億畝紅線”與地方要發展之爭，“集體”內部的干部與村民之爭，”“國家”“集體”與體現為用地企業的“市場”之爭，錯綜復雜，遠勝春秋戰國時期之合縱連橫。

因此，土改，正在過大關。這一場令人眼花繚亂的土地“戰爭”的走向，將決定中國現代化進程的進退成敗，面對這紛紜復雜且快速演進的現實，犬儒主義的“一切皆有可能”是有害無益的中庸，只有各利益群體理性公平“博弈”下的各方利益最大化，才是最值得努力的目標。★

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