《行政強制法》凸顯民意

趙杰

聽到要分析行政強制與民意的關系問題，中國政法大學副校長馬懷德笑了。因為在這位著名行政法學家看來，這是兩個天生關聯的詞語。

話題的提出者是國務院法制辦主任宋大涵，他在近日召開的學習貫徹行政強制法會議上強調，相關機構要起草法律、法規草案擬設定行政強制的，應采取聽證會、論證會等形式廣泛聽取意見，對設定的必要性進行專門論證，對可能帶來的影響進行深入分析，確有必要設定的才能寫入草案，并向制定機關專門說明設定的必要性、可能產生的影響以及聽取和采納意見的情況。

“未經聽取意見，未就設定必要性、可能產生的影響以及聽取和采納意見情況作出說明的，不能提請制定機關審議。”他在會上強調說。

必須尊重民意

12年，歷經五次審議，《行政強制法》終于在2011年6月30日舉行的十一屆全國人大常委會第21次會議獲得通過后，將于2012年新年第一天正式實施。

近期以來，圍繞該法實施的相關工作相繼推進。9月份，國務院印發《關于貫徹實施〈中華人民共和國行政強制法〉的通知》，要求各部門、地方政府做好有關行政強制規定的清理工作，并向社會公布清理結果。同時要求規范行政強制實施主體，對“行政機關沒有法定依據實施行政強制、行政機關內設機構以自己名義實施行政強制措施、非行政機關未經法律或者行政法規授權行使行政強制權的，都要予以糾正”。

并規定，要加強對行政執法人員的資格管理，對不具備資格的人員，要堅決調離執法崗位；對采用教育、勸導等非強制手段可以達到行政管理目的的，不得實施行政強制。

據《中國新聞周刊》了解，財政部、國家工商總局等部門和各地政府均已針對該法的實施做出工作部署，而上述學習貫徹該法會議則是國務院在其實施前夕的再一次專門強調。

不管是中央政府層面的三令五申，還是《行政強制法》的字里行間，民意被高度重視。比如，該法第二十條明確規定，“當場告知或者實施行政強制措施后立即通知當事人家屬實施強制措施的行政機關、地點和期限”。由此，馬懷德認為，該法回應了民眾核心利益關切，在維護行政強制權威的同時，也注重了對公民合法權利保護。而諸如“行政機關不得在夜間或者法定節假日實施行政強制執行”的規定，則體現了規范行政強制行為，保護公民權利的姿態。

“行政強制直接影響到行政機關對強制相對人的人身、財產等基本權利，所以其制度設計是否適當應建立在尊重民意的前提下。”馬懷德向《中國新聞周刊》表示，正是由于以往有強制行為違反民意，行政手段過于剛硬而缺乏柔性，所以在該法起草過程中，民意被一再強調，其目的也是為了更好地保護私權利，避免行政機關濫施行政權力。

配套問責措施

規范行政權力以保護私權利，看似簡單的一句話實踐起來并非易事。馬懷德認為，《行政強制法》旨在約束公權力、保護私權利，“實施難度可想而知”，其實施對政府是一個考驗。而要保證該法的有效實施，“關鍵在于對于違反法律法規的行為如何有效監督和糾正”。

其中，諸如近年來日漸凸顯的城管部門暴力執法問題，城市和農村出現的暴力強拆問題，都加劇了社會矛盾，這些行為均將被納入該法規范范疇。

早在18世紀，法國啟蒙思想家孟德斯鳩在其著作《論法的精神》中指出，一切有權力的人都會濫用權力，這是萬古不易的經驗。而“要防止濫用權力，就必須以權力制約權力”。湖北某高校學者葉祝頤即認為，規范行政強制關鍵要管好權力，因為行政強制之所以被濫用，與權力本身的濫用慣性有關。

他曾撰文指出，雖說《行政強制法》充滿善意，但是行政執法工作千頭萬緒，更多的行政強制行為靠地方行政機關與執法部門去完成。如果他們對行政強制行為自由裁量權過大，如果有人頭腦中仍有長官意志作祟，仍可能濫設行政強制。所以亟需配套的問責處罰措施跟進。

就如何通過該法實施來約束有著濫用本性的權力，馬懷德認為現實中還有不少尚待推進完善的工作。首先是制度有待細化。《行政強制法》本身是一部基本法，其法條主要是做原則性規定，比較籠統，因此，要保證有效實施，必須盡快建立詳細的制度，使其更具操作性。“比如拆遷，如何拆？要對行為要件予以細化”。

其次是加強監督。“包括行政系統內部、法院、人大和輿論等多層面的監督”，而其中最重要的是司法和輿論這兩種形式亟待強化，因為前者是保證行政行為合法性的最重要途徑，后者則是代表民意監督的重要渠道，加之由于網絡的日益發達，目前輿論監督的實現便捷程度空前，因此尤其有必要加大這方面的監督力度。

另外，就是要增強執法人員依法執行的意識。馬懷德認為，以前的行政強制濫用行為，有些是惡意，但也有因法律缺失而非故意的行為，不管怎樣，該法實施過程中，一定要糾正以往的濫用慣性。

培育法治文化

一位不愿透露姓名的法學家在接受《中國新聞周刊》采訪時表達無奈：一部法律無論措辭多么完美，規定多么縝密，如果不予實施或者實施過程中執行不力，都形同虛設。

該學者認為，即便這部法律從程序上規范了行政強制行為，但是還不能從根本上解決權大于法，保證行政強制實體正義的問題。要全面推進依法行政，除了給行政強制立規矩以外，要完善權力監督機制，從根本上改變權力高于法律的問題。甚至應從根本上改變現有的單純向上負責的行政工作模式。

問題的關鍵在于當下中國和法治社會的目標尚有距離，基本的法治基礎尚需打造。10月末，馬懷德所在的中國政法大學舉辦“法治文化培育與文化強國戰略”為主題的研討會，該校校長黃進在會上提出，法治文化是國家依法治國、政府依法行政、司法機關依法施法，所有社會成員依法行為的社會方式。法治文化的培育對國家經濟進步、政治進步等具有基礎性和根本性作用。

“法治文化就是強調法的權威，就是強調規則的統一適用，強調平等適用，強調程序，強調民主，強調理性，強調尊嚴。”這是馬懷德所定義的法治文化，他指出今天中國在打造這一法治之基的障礙在于法治的對立面——人治及其中的封建色彩的東西。而中國要推進法治建設，就要改造和清除封建的人治文化。

“如果這個文化不改良、不改進，我覺得就像是沙漠上永遠建立不起法律大廈。”馬懷德說，根除這一障礙也保障了《行政強制法》得以順暢從文本走向現實。