浦東城鄉統籌:為了更好的農村

申欣旺 郁玫

浦東通過公共財政投入推進公共服務均等化來實現城鄉統籌，這對其他地方有一定借鑒意義

在村宅前，看著新修建的花圃中綠油油的青菜，贊不絕口間，一位60多歲滿臉笑意的老太太用帶著上海方言的普通話問《中國新聞周刊》記者，“我們這里環境還不錯吧？！”驕傲之情溢于言表。

我們所在的祝橋鎮衛民村，一個距離浦東陸家嘴國際金融區不到50公里，經濟與社會發展一般的“非典型”村莊，如今正因為浦東區政府推進城鄉統籌改革而改變。

一份來自浦東新區政府的文件顯示，“浦東開發開放20年來，GDP增長了60多倍，財政收入增長了120多倍，而農民收入增長不到10倍，農民對收入增長愿望非常迫切。”

在浦東新區發展改革委副主任吳偉平看來，“對浦東而言，著力推進城鄉統籌改革的原動力，并非主要是出于緩解貧富差距的考慮。在東部地區乃至全國范圍來看，浦東地區農民的收入水平還是不算低的。”

從人口來看，浦東新區總人口504萬，戶籍農民僅有34萬人，即便是農村常住人口也只有150萬人。但從農村面積來看，由于南匯區的并入，農村面積擴大，城鄉之間在收入、享受的公共服務方面出現明顯的二元結構差異。

數據顯示：在南北差距方面，2010年浦東北片農民收入比南片高近1/3；城鄉差距方面，2010年城鄉收入比為2.33:1，在2005年，這個數字是1.95:1，差距擴大了。

浦東新區主管農業的副區長陸鳴告訴《中國新聞周刊》，“兩區合并后，耕地面積增加50萬畝，達到66萬畝。城鄉差異也進一步擴大了，這種差異既包括城市與農村的差異，也包括農村中北部地區與南部地區的差異，還包括流動人口與當地居民的差異。”陸鳴將此稱之為多元的二元結構。

吳偉平認為，浦東城鄉統籌正是要回應這種多元的二元結構問題。早在2005年國務院批準浦東新區開展綜合配套改革試點，提出“三個著力”之一就是“著力改變城鄉二元經濟與社會結構”。

從更深的層次講，對于中國城市化進程中長期存在的城鄉二元結構，雖然各地都在求解，仍未找到一條形成共識的路子。“城鄉統籌價值目標不清晰。”浦東改革與發展研究院（以下簡稱浦改院）院長萬曾煒認為，浦東的城鄉統籌改革將對全國、尤其是東部經濟發達地區城鄉二元結構的解決具有典型的借鑒意義。

讓農村更像農村

從分割到分治，中國的農業、農村都有巨大的進步，但城鄉二元結構狀況、城鄉差距越來越大。萬曾煒認為，根源在于城鄉統籌的價值目標不清晰。“我們要統籌什么？是統籌每個公民的權利，比如說可以選擇戶籍流動、遷徙自由；還是選擇公共財政投入，逐步實現公共服務城鄉對接；還是選擇在農村更多地建設新城新鎮？”

在過去幾年，多省市城鄉統籌的首要做法是，“撤村”換取建設用地，失去宅基地農民“被上樓”。拆建之間的巨大利益，是農民“被上樓”的首要原因。他們共同的政策依據是，城鄉建設用地增減掛鉤。

吳偉平對這種做法表示反對，“浦東新區開展城鄉統籌改革試點的目標取向，不是為了消滅農村和農民，不是簡單地通過大拆大建把農村變成城市，而是為了讓農村更像農村，探索一條社會主義市場經濟條件下、建設國際大都市新農村的路子。”

用他的話來說，首先是都市田園；其次，在這個都市田園中農民應得的利益（特別是土地權益）沒有被剝奪，農業的集約化規模化經營得到加強，農民的工資性收入和資產性收入得以提高，農民可以均衡地享受到基本的公共服務和社會保障。而要同時兼顧到這些，必須加強改革的統籌性和頂層設計。

對于農村工作，陸鳴有著一套系統的理論。他直言，城市化進程中，很多城市搞得像歐洲，農村搞得像非洲，農村仍然是臟亂差。從產業結構來說，農村不能只是第一產業，城市農村的產業不能割裂，要有序地銜接組合。

單以城市形態來看，陸鳴表示，浦東新區從2010年起計劃5年內區鎮兩級政府投入76億元，對基本農田區域內的村莊進行全面綜合整治改造，包括村宅道路橋梁改擴建、河道整治、污水處理、低壓水網改造、村宅整治、綠化、公建配套等八個方面。

這項工作完成后，17個鎮230個行政村中的20萬農戶將實現水清、岸潔、宅凈、路平、橋安的目標。

是農民的都給農民

浦東的做法，在萬曾煒看來“走對了路子”，“浦東通過公共財政投入推進公共服務均等化來實現城鄉統籌，這是一種比較好的價值選擇，想清楚了要做什么，這一點對于東部地區特別有價值”。

吳偉平告訴《中國新聞周刊》，浦東的城鄉統籌很重要的一點就是公共服務與社會保障的均衡化，讓農民得到更加公平的公共服務。

趙連根，浦東新區教育局教育總督學，一位長期扎根基礎教育領域的行政官員與教育專家，他對《中國新聞周刊》說，“社會對教育有著多元的需求，但政府首先應該為公民提供基本的、公平的、普惠的教育。”

這個目標，浦東從教育均衡化率先突破。

早在2004年，浦東就開始推進教育管理體制二元并軌，對城鄉義務教育實行全區統籌。趙連根說，基本的思路是讓教育資源在物化形態上實現“四個統一”：即統一撥款標準、統一硬件配備水平、統一信息平臺、統一提供教師培訓與發展機會。“四個統一”要告別的是基礎教育領域一直以來人為的非均衡發展。

集中優勢的教育資源在城市打造重點中學，被認為有其歷史合理性。早在延安邊區政府時期，由于教育資源的極端稀缺，在一定區域內積聚著優勢教育資源的重點學校起著培育師資和教育質量示范的作用。但其弊端不可忽視地在恢復高考后釋放出來：大多數農村學校得不到公平對待，這種被稱之為輸在起跑線上的教育模式長期受到詬病。

盡管多年來的教育改革中，均將此作為治理重點，但在過去幾年，關于借讀費和基礎教育的非均衡化發展卻愈演愈烈。而浦東例外，趙連根表示，“在浦東從來就沒有重點學校的說法，更不存在收借讀費的情況。”

不僅如此，教育資源均衡化中更為深層次的問題也被提上議事日程。“均衡化更重要的是教育質量的均衡，我們的做法是以內涵建設促進教育質量均衡發展。”

是農民的都給農民，還包括公共衛生服務。吳偉平告訴《中國新聞周刊》，在衛生方面，浦東將逐步縮小城鄉差距。一個有力的做法是，“鎮一級的衛生院統一由區里管理，如此一來，即便貧富差距較大的鎮，也能享受到均等的衛生服務。”

另一個做法則是，醫療機構之間的聯動。浦東要求二、三級醫院和社區醫院實行聯動，做到醫生互派，設備共享。

讓農民直接感受到的便利是，新型農村合作醫療，在2010年實現了籌資、補償、管理層面的全區統一，全區323所村衛生室和25個鎮社區衛生服務中心基本實現新農合費用實時結算，農民看病從原來的“先墊錢、后報銷”轉變為“直接刷卡結算”。

對于城鄉統籌，陸鳴認為，“最為核心的問題最終要落實到農民增收上。”

浦東提出，在十二五期間讓農民的收入翻一番。陸鳴坦承，“這意味著每年需要保證12%的增幅，難度挺大。”

陸鳴說他的一項重要工作就是幫助農民賺錢，他最近的一項創新是提出“八字工作法”，即種（種植）、養（養殖）、轉（土地流轉、異地種養）、工（工資）、租（房屋出租）、改（集體經濟產權制度改革）、連（產業深加工）、補（政府補貼）。他說農民和基層干部難以搞懂統計局所說的財產性收入、經營性收入這類專業術語，自己總結的這八個字正是為了方便基層干部和農民直觀地了解賺錢的渠道。

以集體經濟產權制度改革來說，陸鳴表示，將以此作為增加農民收入的一個突破點。“浦東改革開放20多年，隨著經濟的發展，集體經濟積累比較大，要進行股份化改造，不然可能出現腐敗或者集體資產流失。”

根據浦東新區農委副主任張水龍提供的數據，浦東的組、村、鎮三級集體資產多達126億元。張水龍認為，“這些資產只要盤活就能增加農民收入。一個思路是股份制改造，將原來的共同共有，轉變為按份共有。”

據了解，周浦鎮橫橋村是城鄉結合部，由于地基本上被征完，撤村時村里仍然有5000多萬元集體資產。村民們的想法很直接，一次分完最放心。

“我們當時動員村民們進行產權制度改革，把模式講清楚，在這個基礎上遵從村民自愿，有85%同意就進行改革，達不到就放棄。最后87%的村民同意改革，組成了社區股份合作社，不同意的那部分村民直接給他們一次分清。最多的人拿了30股，第一年就實現了每股250元的分紅。”張水龍說，今年將在每個鎮選取1-2個村進行試點，并且對鎮的層面上的集體資產也要進行試點。他認為，這個改革將成為農民增加收入的長效機制。

讓農民自己說了算

更為重要的是，在集體產權改革中，引入了村民的民主管理和自治。在橫橋村的集體資產經營中，村民們選出了經營班子和監督班子，來保證他們自身的權益。

對于民主管理的引入不僅僅是在集體產權改革中，主政者希望，“共商、共治、共決”應當成為一種新的自我管理和自我服務的模式，在全區推行。

吳偉平將此上升到城鄉統籌的根本性問題上來考慮，“村莊改造，從短期上來看，可以實現山清水秀的環境，但如果管理跟不上，很快就會變回原樣，所以硬件設施的建設還不是主要的，最重要的是要探索出一套適合我們當前國情的農村治理機制。”

談到這個話題的時候，吳偉平又一次強調，需要探索社會主義市場經濟體制下國際大都市現代農村的民主管理模式，通過自治和共治結合，讓農村的居民承擔起自我教育、自我服務、自我管理這樣一種職能。

浦東新區民政局基層政權和社區建設處副處長程堅的主要任務就是處理基層自治工作。在談到浦東的村民自治是不是走過場時，程堅舉例說，“周浦鎮旗桿村的村務公開欄里，村干部的工作招待費用也必須上墻公示，一張招待費的發票能不能報銷，得村民說了算。”

程堅笑稱，“現在很多地方都說村主任是最沒權的，花的每一筆錢都要接受審計，這種審計既包括村民的自我審計，也包括換屆時的專業審計。”

在城市化過程中，另一種共治與自治結合的形式——鎮管社區在浦東被創造出來。

由于鄉村城鎮化的趨勢，過去鎮管村、街道辦管居委會的形式出現新的挑戰。川沙鎮辦公室副主任金維化告訴《中國新聞周刊》，“在鎮的轄區內，可能既存在著大的社區與居委，周邊又有相當數量的村，這種形勢下，原來的基層管理模式已經不適合，我們的辦法是設立了7個社區，在涉及基層事務上由社區通過共商、共治、共決解決。”

據了解，川沙鎮包括56個村，44個居委會，常住人口達到36萬人。金維化認為，大的區域范圍內鎮政府要進行直接的管理存在難度，當時探索鎮管社區時，就希望在“管理、服務、協商、監督”八字方針內讓村民和居民對生活密切相關的事務進行自我管理。

在組織形式上，社區委員會由各村民（居民）代表選舉的社會代表大會產生，社區委員也從社區代表中選出，對轄區內涉及黨群、平安以及社會事務進行自我管理，同時承擔部分行政事務。

在金維化看來，社區中這些與生活緊密相關的問題，比如綠化、自來水、路燈、路面維修等問題，都等到鎮政府去處理很不現實，通過社區這樣一個平臺，內部共商共治，是一種更好的方式。

吳偉平對此表示認同。“城鄉統籌，不僅包括環境改善，公共服務，還包括社會管理的跟進，農村有農村的特點，民主管理、鄉村自治才是可行的路子。”

萬曾煒則希望，農民自己說了算的，還應該包括一項最大的權利：他們擁有承包權的土地應該能夠產生效益。“農業、農村的生產力轉型提升受制于土地制度的束縛，土地制度生產力低下。要提高效率，唯一的路子就是走規模化經營。”

萬曾煒提出，土地規模化需要流轉，土地流轉資本才能投入農業，規模農業才有生存空間。最理想的模式是，淡化土地屬性，強化流轉，完全按照市場流轉起來，一方面承包人可以受益，另一方面權屬明確。最終的目標是推進土地集中與規模化經營，使其產生高收益。在他看來，提高農業、農村的產出效益是城鄉統籌最大的價值目標，而對這一點在整個國家層面仍然認識不清晰，缺乏頂層設計。

作為綜合配套改革的重要內容，浦東已經開展兩輪土地延包工作，并在曹路鎮、六灶鎮試點基礎上，完成全區各鎮農村土地承包經營權流轉管理服務中心建設。

陸鳴告訴《中國新聞周刊》，“為了鼓勵農民進行土地流轉，配套的財政支持和監管制度已經制定出來，浦東的城鄉統籌對這些難題并不回避。”★