公共服務型國有企業應該如何監督?

肖浪

廣州地鐵翻新事件，使公眾真正明白了自己的定位，那就是：沒有任何公共事務，應該置身于公眾視野之外

地鐵公司最初對市民質疑的回應頗有些冷淡，言談之間透露出這樣的信息：翻新是用我自己的錢，不用向公眾作交代。

果真如此？在一浪高過一浪的圍觀中，討論的焦點已轉移到更深層次的話題——對于廣州地鐵總公司這樣的主營公共服務的國有企業，其日常經營維護的費用，是否該接受公眾的監督？

由政府轉向企業的公共服務

中國的公共服務項目，歷來帶著濃厚的計劃經濟色彩，需要什么，撥多少款，政府均有嚴格的計劃。類似于經營地鐵交通等公共服務項目的國有企業，由于利益統統歸國家，也不具備獨立的法人資格，更像是政府的“工廠”或“車間”。

這種狀況在十一屆三中全會后逐漸發生改變。國企改革的基本思路是：改革高度集中的計劃經濟體制，通過擴大企業的經營管理自主權來增強企業活力，并建立“產權明晰、權責明確、政企分開、管理科學”的現代企業制度。

政企分開，意味著“讓市場的歸市場，讓政府的歸政府”。

“廣州地鐵的情況還不一樣，廣州地鐵是接受財政補貼的，更不能浪費。”廣東省人大代表、廣州市人民政府決策咨詢專家朱列玉在接受《中國新聞周刊》采訪時表示，國企大致可分為兩種，一種是充分市場化完全自由競爭的企業；另外一種則是壟斷企業，經營的項目往往關系民生——原來由政府包辦的公共事業已經逐漸轉向由企業經營。

這也是廣州市政府2008年“第39號文件”近期備受關注的原因。根據這份文件列出的《城市建設投融資體制改革方案》，廣州將在交通、水務、地鐵、燃氣、垃圾處理、城建、亞運城等重要領域培育七大專業投融資集團，使其成為承擔城市建設任務的主體，同時也負責各個領域的收費和經營。

成立于1992年的廣州地鐵公司就屬于此列。它不僅包攬了一個城市地鐵的建設和運營，并長期接受財政補貼，是廣州市政府全資大型國有企業。

華南師范大學副教授唐昊對此評價，“用企業化的方式對城建投融資平臺進行改制，增進效率，大方向是對的?！钡瑫r認為，公眾對于此類公司的經營，是應該有知情權的。

缺位的所有者

與國企改革同步進行的是國有資產管理體制的改革。在計劃經濟的國企利益關系中，國家、企業、職工的利益基本一致。但在市場經濟條件下，國有企業成為獨立法人，其利益關系也隨之發生變化——國家、企業、個人利益出現了分離。

為了激勵國企發展，政府從1994年起暫停向國有企業收繳利潤，直到2007年才恢復。當利潤歸屬于企業時，如何分配就成為職工的關注點——事實上，多數“天價”新聞是由壟斷企業職工爆出。

而在政府放松監管的情況下，國有企業的真正所有者——名義上是全體人民——也失去了發揮其功能的有效途徑。

為了解決這一難題，2002年，中國共產黨十六大對中國國有資產管理體制做出了全新的設計：中央政府和省、市（地）兩級地方政府設立國有資產管理機構（簡稱國資委），履行出資人職責。

但為了防止國資委成為企業的新“婆婆”，其代表“全體人民”履行“出資人”權力的途徑，主要是通過派出監事會的方式進行，而且，所有對國有企業的檢查，均屬于事后監督。

新的矛盾就此出現：為了增強企業活力，政府需放開監管；監管滯后，則損害了“所有人”的權利。

“我國國企面臨的一個關鍵問題是：盡管國有資本名義上是國家和人民的，但這些國家出資的壟斷國企的成本開支和收入分配，既不受人大監督，也不受社會監督?！比A南師范大學法學院副教授葉才勇指出，作為國有制居主導地位的國家，國有資本運營的預算監督應是國家預算監督的重要內容。

人大是否應該履行監督職責？

這一問題已經引起關注。

2008年初，在珠海召開的全國國有資產監管工作會議，核心內容就是“國資預算”與“國資監管”，當時的國資委主任李榮融鄭重宣布：“用三年時間，將國有企業的賬本向社會公開?！?/p>

一年半后，2009年5月1日，《中華人民共和國企業國有資產法》開始實施，其中明確規定，“國有資本經營預算按年度單獨編制，納入本級政府預算，報本級人民代表大會批準。國有資本經營預算支出按照當年預算收入規模安排，不列赤字?！?/p>

按照全國人大要求，中央級國有資本經營預算于2010年首次提交全國人大審查。然而《企業國有資產法》中對國有企業的日常運營費用，是否應該編入經營預算項目，并未作出明確規定。有專家指出，“這個國有資本經營預算的內容只包含央企給中央的分紅收益及其支出的預算，而不是對壟斷國企本身的預算監督與約束?！?/p>

在各省市級別，國有資本的預算尚未正式向人大公開。即使在廣州這個率先“曬”政府賬本的城市，國有資本運營的預算對人大代表來說，也是一個未知數。

一位不愿透露姓名的財政預算專家告訴《中國新聞周刊》，“像廣州地鐵總公司這樣的城投集團，由于是企業性質，其運營成本等均不需要向人大報告。但這類由政府擔保的國有企業，一旦虧損，最終還需政府替它埋單?！睋Q句話說，賺了歸地鐵公司，虧了全體納稅人來賠。

事實上，從全世界的范圍來看，真正實現贏利的地鐵只有香港地鐵。廣州地鐵每條新線的建造費用都由政府投資，僅為辦好亞運會，廣州在6年間開通5條地鐵線就花了547億，占此期間廣州重點基礎設施建設投資的一半以上。

三年前，廣州地鐵方面曾經坦言，“目前廣州地鐵所謂的盈利，是把建設成本剔除，只計算運營成本(包括電費、維修、人工、管理、相關稅費等)，在與票價收入、多種經營打包相沖抵后的盈余……”

朱列玉認為，從世界范圍看，地鐵作為城市公共交通的重要組成部分，其公共性、社會性和惠民性遠高于商品性，地鐵只能是民生工程，“對于暫時不能盈利的部分以納稅人的錢作為補貼來為公眾服務，無可厚非。但這也意味著，地鐵維修、維護資金必須用在關鍵地方，才不會產生浪費的嫌疑。”

他認為，“對于這種財政補貼的壟斷企業，其接受監管的約束程度應該不亞于一個政府職能部門。”

《企業國有資產法》對此也有明確規定，“任何單位和個人有權對造成國有資產損失的行為進行檢舉和控告?！边z憾的是，在此次廣州地鐵翻新事件前，公民的這項權利始終躺在法律條文中。

因此，朱列玉建議，“地鐵公司日常的收支都應該納入人大的預算監督。地鐵的虧損需要財政來補貼，是納稅人的錢，不能亂花?！边@在以開明著稱的廣州，或許可以得到實現。

2010年1月1日正式施行的《廣州市人民代表大會常務委員會討論決定重大事項辦法》明確規定，將“有市本級財政性資金投資的，對經濟社會發展、環境和自然資源保護有較大影響的建設項目的立項”視為重大事項；該《辦法》的《說明》補充強調，“把與廣大人民群眾切身利益密切相關，人民群眾普遍關心和強烈要求解決的問題納入重大事項范圍”，人大常委會對重大事項既可以行使決定權也可以行使監督權。

該辦法施行一年以來，廣東省政協委員孟浩、廣州市人大代表曾德雄等人經常因為一些“與群眾密切相關的重大事項”沒有向人大報告而頻呼不平。這一次，他們在實地考察廣州地鐵一號線翻新工程后，向廣州地鐵公司建議：一號線車站改造翻新太浪費，地鐵應停止該項工程。

廣州地鐵公司最終是否真正明白了自己的定位，不得而知。唯一能夠肯定的是，廣州地鐵翻新事件，使得公眾真正明白了自己定位，那就是：沒有任何公共事務，應該置身于公眾視野之外。 ★