主體功能區規劃推進系于政府改革

文/秦詩立

日前，國新辦舉行全國主體功能區規劃新聞發布會，請國家發改委領導就規劃編制緣由、規劃主要內容、推進規劃實施所配套的差別化區域政策和績效考核體系等，回答了記者提問。省級主體功能區規劃及其相關國家部委的配套專項規劃、政策制定或完善也正緊鑼密鼓的推進，以在科學、有序、集約開發國土空間資源，實現區域協調發展上掀起一場革命。

主體功能區規劃作為國土空間規劃，其理念來源于德國、巴西對問題發展地區制定的指導性規劃，以促進區域間的協調發展。針對魯爾地區傳統重化工業發展陷入梯度轉移困境，德國聯邦政府制定專項規劃，支持魯爾地區向文化、旅游、科技等產業轉型發展；針對經濟、城鎮、人口等過度密集于沿海地區，巴西聯邦政府制定加快中部地區開發的專項規劃，以引導產業、人口等向中部地區轉移。經過30余年的不懈努力，德國魯爾地區的經濟、文化等已發生重大改變；巴西中部地區國土開發進程加快，人口、城鎮、經濟等布局有所優化。

作為轉型中國家，我國經濟政治社會等正處于不斷改革、調整、創新、適應中。目前國土開發總體上的粗放、無序，以至于整個國土空間或多或少都已成為問題地區，需要我國在國土開發上有著新的頂層設計，來扭轉這種態勢。主體功能區規劃的出臺，無疑是這份努力的一種嘗試，有著重要的戰略與現實意義。

但應看到，造成目前國土資源粗放、無序開發及其相關生態環境破壞嚴重的重要原因，在于政績考核體系及其財稅分配體制的不匹配，且與農村土地所有屬性的制度性缺陷密切有關。也因此，盡管10年來國家對耕地實行了嚴格的“紅線保護”制度，并通過土地利用總體規劃、城鄉建設規劃、生態功能區規劃等不同類型的國土空間規劃來進行規范、約束，但總體效果仍差強人意，農保田“上山、進河、入?！爆F象仍時有發生。地方政府的苦衷則在于，相對于其他考核指標難以定量化，說服力較弱，上級組織偏重于GDP考核成為某種必然，而財權和事權配置的不對稱，使得地方政府“被迫”追求更多的地方財政收入，來滿足日益增加的社保民生、行政管理以及“三公消費”等財政支出。地方政府的“財政最大化”偏好，則使得即便某些地區并不適宜工業化、城市化發展，但仍反其道而行之，以獲得GDP和財政收入的快速增加。

全國主體功能區規劃雖已做諸多努力，但若沒有進一步的上述政府改革，規劃的貫徹實施仍可能難有效推進

10余年來的國土開發與保護實踐證明，僅靠政策、規劃的制定實施，而不進行制度性的檢討與改革，要想改變土地粗放開發、生態環境破壞日益嚴重的局面，無疑將事倍功半。畢竟，不少國土開發違法違規的主體是基層政府，其根本原因在于政績考核體制及其官員任免體制、財稅分配體制等還難以完全適應現代社會和市場經濟發展的需要，而農村土地集體所有制因產權主體的模糊性，造成農村居民難以有效維護自身利益，使得政府有著超常規征地、追求“土地財政”等偏好。

令人遺憾的是，全國主體功能區規劃并沒有涉及農村土地集體所有制的改革，并沒有涉及整體性的中央、省、市縣政府財權與事權匹配化的改革，并沒有涉及根本性的政績考核體制及其官員升遷任免體制的改革，即便規劃已前所未有的有著52個政策單元，來作為其貫徹實施的保障。當然，在目前復雜的經濟政治社會環境中，把國土空間資源的科學化、有序化、集約化開發利用系于一項規劃，并想因此畢其功于一役是不現實。對應，在一項所謂的頂級設計規劃中想納入所有的頂級設計制度創新也是不現實的，但應有相關的伏筆安排，來為未來改革提供方向和希望。

就這點而言，全國主體功能區規劃雖已做諸多努力，但若沒有進一步的上述政府改革，規劃的貫徹實施仍可能難有效推進，主體功能區的形成及其國家所希望的區域間協調、可持續發展目標，將可能難以有效實現。但愿筆者的擔心是過慮的、多余的。