中國廣義國家公園體系稱謂問題初探

穆曉雪,王連勇，2

(1.西南大學 經濟管理學院，西南大學 國家公園實驗室，重慶 400715；2.北京大學 城市與環境學院，北京 100871)

1 國際上關于國家公園的界定

1.1 “國家公園”概念的來源

“國家公園”最早由美國藝術家喬治·卡特林(Geoge Catlin)提出。1832年，他在旅行的路上，對美國西部大開發對印第安文明、野生動植物和荒野的影響深表憂慮。他寫到：“它們可以被保護起來，只要政府通過一些保護政策設立一個大公園……一個國家公園，其中有人也有野獸，所有的一切都處于原生狀態，體現著自然之美。”之后即被全世界許多國家所使用，盡管各自的確切含義不盡相同，但基本意思都是指自然保護區的一種形式。

1.2 國際自然保護聯盟的定義

國際自然保護聯盟 (IUCN)于1994年將國家公園界定為：國家公園的主要管理目標是保護生態系統和提供游憩機會，它是指這樣一些陸地和（或）海洋自然區域，被指定用來:①為當代或子孫后代保護一個或多個生態系統的生態完整性；②禁止與保護目標相抵觸的開采或占用行為；③提供在環境上和文化上兼容的精神的、科學的、教育的、娛樂的和游覽的機會。

2 中國國家公園體系

2.1 科學技術名詞審定委員會“對國家公園”的定義

中國全國科學技術名詞審定委員會在科技名詞的定義中，對“國家公園”的定義：①一種面積巨大的由中央政府劃定并建立的，并且通過立法形式對其內部的自然資源和生態進化進行保護的特殊自然保護區。既有保護或恢復自然綜合體的作用，又兼有園林性的經營與管理[1]。②國家為合理保護和利用自然、文化遺產而設立的大規模的陸地或海洋保護區域。其功能是為當代人或子孫后代保護一個或多個生態系統的生態完整性，排除與保護目標相抵觸的開采或占有行為；提供在環境上和文化上相容的精神的、科學的、教育的、娛樂的和游覽的機會[2]。③政府對某些在天然狀態下具有獨特代表性的自然環境區域劃出一定范圍而建立的屬于國家所有并由國家直接管轄的公園[3]。

2.2 我國政府和旅游學術界有關“國家公園”的界定

當前的“國家公園”界定，實際上存在著“狹義論”與“廣義論”的爭論。前者指國家級風景名勝區，后者還包括國家級自然保護區、國家森林公園和國家地質公園等[4]。

2.2.1 我國狹義國家公園

國務院1985年頒布實施 《風景名勝區暫行條例》，授權建設部主管全國風景名勝區工作。建設部于1994年發布 《中國風景名勝區形勢與展望》綠皮書，明確中國的國家級風景名勝區與國際上的國家公園相對應，其英文名稱為National Park of China，即中國的國家公園。我國的國家級風景名勝區，又稱國家重點風景名勝區，由省、市、自治區政府申報，經建設部審查，報國務院批準頒布[5]。

2.2.2 我國廣義國家公園

在中國旅游學術界，有學者認為，與其他國家的國家公園相比，中國的國家公園體系在部門管理體制下逐漸演變為7種類型：國家自然保護區、國家森林公園、國家地質公園、國家濕地公園、國家礦山公園、國家重點風景名勝區和國家水利風景區[6]。筆者認為，中國自然資源保護型的國家公園體系包含9種類型：國家自然保護區，國家森林公園，國家地質公園，國家濕地公園，國家城市濕地公園，國家礦山公園，國家重點風景名勝區，國家水利風景區，國家重點公園。

3 中國國家公園官方稱謂簡析

3.1 國家級自然保護區

《中華人民共和國自然保護區條例》第二條定義的“自然保護區”為“對有代表性的自然生態系統、珍稀瀕危野生動植物物種的天然集中分布區、有特殊意義的自然遺跡等保護對象所在的陸地、陸地水體或者海域，依法劃出一定面積予以特殊保護和管理的區域”。中華人民共和國的自然保護區分為國家級自然保護區和地方級自然保護區。《條例》第十一條規定 “自然保護區分為國家級自然保護區和地方級自然保護區”，其中“在國內外有典型意義、在科學上有重大國際影響或者有特殊科學研究價值的自然保護區，列為國家級自然保護區”。第八條規定，國家對自然保護區實行綜合管理與分部門管理相結合的管理體制。國務院環境保護主管部門負責全國自然保護區的綜合管理，國務院林業、農業、地質、礦產、水利、海洋等有關行政主管部門在各自的職責范圍內，主管有關的自然保護區。截至2009年9月18日，我國境內國家級自然保護區共有319處。

3.2 國家森林公園

國家森林公園是各類森林公園中的最高級。《中華人民共和國森林公園管理辦法》第二條規定，森林公園是指森林景觀優美，自然景觀和人文景物集中，具有一定規模，可供人們游覽、休息或進行科學、文化、教育活動的場所。《條例》規定中國的森林公園分為國家森林公園、省級森林公園和市、縣級森林公園等三級，其中國家森林公園是指森林景觀特別優美，人文景物比較集中，觀賞、科學、文化價值高，地理位置特殊，具有一定的區域代表性，旅游服務設施齊全，有較高的知名度，可供人們游覽、休息或進行科學、文化、教育活動的場所。《條例》第三條規定，林業部主管全國森林公園工作。截至2009年底，全國國家級森林公園共有730處。

3.3 國家地質公園

2000年國土資源部在下發的 《關于申報國家地質公園的通知》中指出，地質公園（Geopark）是以具有特殊的科學意義，稀有的自然屬性，優雅的美學觀賞價值，具有一定規模和分布范圍的地質遺跡景觀為主體；融合自然景觀與人文景觀并具有生態、歷史和文化價值；以地質遺跡保護，支持當地經濟、文化和環境的可持續發展為宗旨；為人們提供具有較高科學品味的觀光游覽、度假休息、保健療養、科學教育、文化娛樂的場所。同時也是地質遺跡景觀和生態環境的重點保護區，地質科學研究與普及的基地。截至2009年8月，國土資源部公布五批共182家地質公園。

3.4 國家濕地公園

國家林業局在《國家濕地公園管理辦法（實行）》中指出，濕地公園是指以保護濕地生態系統、合理利用濕地資源為目的，可供開展濕地保護、恢復、宣傳、教育、科研、監測、生態旅游等活動的特定區域。崔麗娟等認為濕地公園是指擁有一定的規模和范圍，以濕地景觀為主體，以濕地生態系統保護為核心，兼顧濕地生態系統服務功能展示、科普宣教和濕地合理利用示范，蘊涵一定文化或美學價值，具有一定的基礎設施，可供人們進行科學研究和生態旅游，并予以特殊保護和管理的濕地區域。國家濕地公園是指依照相關程序申報，經當地政府同意,國家濕地主管部門批準建立的濕地公園[7]。截至2009年12月，我國國家濕地公園的數量達到100個，總面積達56萬hm2，國家林業局依照國家有關規定組織實施建立國家濕地公園，并對其進行指導、監督和管理。

3.5 國家城市濕地公園

住房和城鄉建設部在 《國家城市濕地公園管理辦法（試行）》中規定，國家城市濕地公園中的濕地，是指天然或人工、長期或暫時之沼澤地、泥炭地，帶有靜止或流動的淡水、半咸水或咸水的水域地帶，包括低潮位不超過6 m的濱岸海域。城市濕地公園是指利用納入城市綠地系統規劃的適宜作為公園的天然濕地類型，通過合理的保護利用，形成保護、科普、休閑等功能于一體的公園。截至2009年7月，我國已審批設立37處國家城市濕地公園，國家建設部負責全國城市濕地公園的工作。

3.6 國家礦山公園

國土資源部在2004年 《關于申報國家礦山公園的通知》中指出，礦山公園是以展示礦業遺跡景觀為主體，體現礦業發展歷史內涵，具備研究價值和教育功能，可供人們游覽觀賞、科學考察的特定的空間地域。我國礦山公園分國家級和省級。截至2010年6月，我國已有61個公園獲國家礦山公園資格。國家國土資源部主管國家礦山公園的審定與管理。

3.7 國家級風景名勝區

根據中華人民共和國國務院2006年9月19日公布，并自2006年12月1日起施行的《國家風景名勝區管理條例》，風景名勝區是指具有觀賞、文化或者科學價值，自然景觀、人文景觀比較集中，環境優美，可供人們游覽或者進行科學、文化活動的區域。自1982年起至2009年12月28日，國務院共公布了7批、208處國家級風景名社區，主要由建設部負責管理。

3.8 國家水利風景區

根據水利部2004年5月10日頒布的《水利風景區管理辦法》，水利風景區是指以水域（水體）或水利工程為依托，具有一定規模和質量的風景資源與環境條件，可以開展觀光、娛樂、休閑、度假或科學、文化、教育活動的區域。按照水利風景資源的觀賞、文化、科學價值和水資源生態環境保護質量及景區利用、管理條件，水利風景區劃分為兩級，即國家級和省級水利風景區。據中國水利報2010年3月23日報道，從2001年開展水利風景區審定工作以來，水利部已批準設立了9批370個“國家水利風景區”。

3.9 國家重點公園

建設部在2006年3月31日頒布的《國家重點公園管理辦法》中指出，國家重點公園是指具有重要影響和較高價值，且在全國有典型性、示范性或代表性的公園，由中華人民共和國建設部批準及公布。截至2009年12月，建設部已審批并公布3批共56家國家重點公園。

4 廣義國家公園稱謂的學者研究頻次及網絡傳播頻次分析

4.1 學者對各類型國家公園的關注程度分析

1956年我國在廣東省肇慶市建立了第一個國家公園——鼎湖山國家自然保護區，經過50多年的發展，我國國家公園已初具規模。1982年設立了國家風景名勝區和國家森林公園，2001年設立了國家水利風景區和國家地質公園，2004年2月建設部批準設立了城市濕地公園，2005年2月國家林業局批準設立了國家濕地公園，2005年8月國土資源部批準設立了國家礦山公園，2007年2月建設部公布了第一批國家重點公園。

目前，在我國廣義國家公園體系中，各類型國家公園的數量由高到低依次為國家森林公園，國家水利風景區，國家級自然保護區，國家級風景名勝區，國家地質公園，國家礦山公園，國家重點公園，國家濕地公園，國家城市濕地公園。通過在CNKI出現的頻次來反應專業學者對各類型國家公園相關研究的關注程度，筆者對中國國家公園體系中的9種類型分別按篇名進行了在線精確檢索（見表1）。

由表1可見，在CNKI數據庫中出現頻次由高到低依次為國家級自然保護區，國家森林公園，國家地質公園，國家風景名勝區，國家濕地公園，國家礦山公園，國家城市濕地公園，國家水利風景區，國家重點公園。

4.2 普通大眾對各類型國家公園的關注程度分析

?

通過在搜索引擎中出現的頻次來反應普通大眾對各類型國家公園的關注程度，筆者對中國國家公園體系中的7種類型分別按一定條件在Baidu和Google上進行了檢索（見表2）。

由表2可見，在Google與Baidu上，出現頻次由高到低依次為，國家森林公園，國家風景名勝區，國家自然保護區，國家地質公園，國家濕地公園，國家礦山公園，國家水利風景區，國家重點公園，國家城市濕地公園。

?

4.3 學者研究頻次及網絡傳播頻次評述

在CNKI數據庫中出現頻次最高的是國家級自然保護區，表明學者對國家級自然保護區的關注程度最高，筆者認為，這與自然保護區在我國建立時間較早有關，它的建立比隨后出現的國家風景名勝區和國家森林公園早26年。除此之外，自然保護區以前采取嚴格的保護政策，禁止游客進入，現在已經開始解禁，采取開發與保護并行的政策，它的神秘性吸引了更多的關注。學者關注程度第二高的是國家森林公園，它也是網絡傳播頻次最高的一類國家公園，這與我國廣義國家公園體系中國家森林公園數量最多有關，它比數量排名第二的國家水利風景區多360處，這也說明森林公園的學術研究價值和美學價值都相對較高，吸引了較多的關注。而與國家森林公園同一年出現的國家風景名勝區其學者關注程度排名第四，這與其發展比較成熟有關，國家風景名勝區是大家接觸最為頻繁的一類國家公園，作為傳統的旅游目的地和研究對象，它的吸引力也正在逐漸減弱，所以它的學者關注程度排名居中。在學者關注程度中，國家重點公園排名最后，這與其出現時間最晚有關。在網絡傳播頻次中，排名最后的是國家城市濕地公園，這與其在我國廣義國家公園體系中數量最少有關。在各類型的國家公園中，發展最快的是水利風景區，從2001年設立到2010年3月，短短9年時間內，已達到370處，其數量比同年設立的國家地質公園（182處）幾乎多一倍。

5 多園并存的合理性與局限性分析

5.1 合理性

同一資源地被批準建立不同類型的國家公園，這意味著此地的價值被相關部門從不同的角度給予了肯定，這是一個細化的過程，有利于屬地的直接管理機構更充分全面的認識該地的價值，也有利于其在國家相關部門的支持和指導下，從不同的角度對該地的資源進行合理、專業和有效的保護，保障其各種價值的可持續性。除此之外，還可以為該資源地的直接管理機構指明方向，激勵其采取有效的措施，更好地實現資源的各種不同價值，滿足人們的多方面的需要，比如不同的學者和游客。

5.2 局限性

這種管理方式的局限性主要體現在多園并存容易導致國家公園的管理混亂。因為一個國家公園被批準建立多種不同類型的公園，就要服從多個不同部門的管理，受到不同法規的制約，容易導致矛盾的發生，這個部門制定的一個政策，很有可能由于牽涉到另一個部門的利益，而不能夠有效的貫徹實施，對于下屬的直接管理部門來講，也很可能發生不知該如何是好的情況，而且這樣也會導致管理成本比較高，造成人力、財力等資源的浪費。除此之外，其局限性還體現在一個國家公園可能會為了多得到一個名銜，多得到一筆經費而不擇手段，不顧自身的實際情況，弄虛作假，盲目申報。而且這種現象在處理不好的情況下，還可能因為重復申報，重復建設導致很多國有資產的浪費。

6 優化多園并存管理體制的建議

建立國家公園的目的既是為了滿足公園發展和資源保護的需要，又是為了滿足人們游憩的需求，即保護與開發并重。而目前上級相關部門的多頭領導，屬地管理為主的體制存在重利用輕保護的弊端，上級部門的監督作用未能有效的實現，很多國家公園也遭到了不同程度的破壞。因此，筆者認為，亟需一個有足夠權威性的部門對國家公園的管理進行統一協調，掌握必要的經費預算，及時制定適應保護區蓬勃發展和客觀要求的法律體系，審批各部門對國家公園的管理政策和措施，疏通管理渠道，有效的發揮其監督作用，保證各項管理措施的有效貫徹實施，改善目前國家公園管理的混亂局面，從而促進國家公園的健康良性發展。

[1]全國科學技術名詞審定委員會.地理學名詞[M].北京:科學出版社,2007.

[2]全國科學技術名詞審定委員會.生態學名詞[M].北京:科學技術出版社,2007.

[3]全國科學技術名詞審定委員會.資源科學技術名詞[M].北京:科學技術出版社,2009.

[4]王維正.國家公園[M].北京:中國林業出版社,2000.

[5]陳富斌,趙永濤.特種遺產研究基本問題：中國世界遺產與國家公園研究形勢與任務[J].山地學報,2004,22(1):1-6.

[6]李經龍,張小林,鄭淑婧.中國國家公園的旅游發展[J].地理與地理信息科學,2007,23(2):109-112.

[7]崔麗娟,王義飛,張曼胤,等.國家濕地公園建設規范探討[J].林業資源管理，2009(4)：2.