農民工如何“市民化”

相偉

農民工“市民化”已經成為年度熱詞。地方政府為了應對越來越嚴重的“用工荒”，競相為農民工提供更多的公共服務，試圖通過“市民化”的方式挽留和吸引農民工。但從中國現代化進程出發，要使農民工實現真正意義上的“市民化”，還需要“過五關”。

第一關實現完整的市民化

目前各地自行推動的農民工“市民化”，往往是低水平、不完整的。部分地區為農民工提供的“基本公共服務包”水平較低，與城鎮人口基本公共服務有較大差異，各地很少為農民工提供住房保障，東部某市農民工綜合險的社會保險成本不到本市職工的1/3，西部某市農民工綜合險中不含養老保險，同時現有的社會保險與其他地區之間缺乏必要的轉移接續，這種做法相當于在市民和農民基本公共服務之間又增加了一個層次，不利于長遠上解決這一問題。

大部分地區在推動農民工市民化的過程中只注重物質層面，對精神層面重視不夠。由于文化層次、生活習慣等的差異，農民工與本地居民之間以及農民工群體內部矛盾糾紛頻發，再加上缺少完備的利益訴求和權益維護渠道，農民工群體往往游離在城市社會之外。

第二關應對沉重的財政壓力

實現完整的城鎮化，需要支付大量成本。按必須投入的教育、醫療、住房、社會保障和基礎設施等的最低資金量測算，目前農民工市民化的平均成本約為10萬元左右，按每年實現1000萬~1500萬農民工市民化的速度來看，每年約需要投入1~1.5萬億。即使其中的50%由地方政府共同承擔，也意味著每年需要增加5000億~7500億支出。對于本就負債嚴重的地方政府而言，又將是一筆沉重負擔。

傳統上通過土地財政緩解財政壓力的方法，在解決“市民化”財政壓力中存在著“邏輯錯誤”。市民化成本中最大的部分是城鎮住房，要防止農民工大量定居后產生的貧民窟現象，必須調整我國以商品房為主的住房供應體系，加強保障房建設。依靠土地財政解決農民工住房問題存在著“惡性循環”：土地出讓價格攀升利于籌措資金，但地價上升抬高房價，房價上漲進一步削弱了農民工依靠商品房解決住房問題的能力，加重對保障房的依賴，進入惡性循環。

第三關攻堅城鎮化體制改革

要實現農民工在城市定居，不僅是要給予農民工以更多的基本公共服務，還涉及深層次的體制改革。根據我在遼寧、浙江等地的調研發現，各地農民工“市民化”積極性不高，盡管許多地區開始實行更為寬松的城市落戶政策，但卻出現了“農民只愿意在城市打工、不愿意在城市落戶”的現象。主要原因就在于還沒有建立起適應完整城鎮化要求的管理體制，傳統上城鄉分割的管理體制仍然沒有得到有效破解。

城鄉間要素流轉渠道不暢。我國實行雙重土地管理制度，城市土地由國家所有，農村土地由集體所有，農村土地產權主體不明晰而長期虛置，農民承包使用土地使用權，農地轉換成城市土地后所產生的級差地租或超額利潤無法為農民分享，而且土地使用權無法流轉，無法作為資產進入市場，導致土地的保障功能難以向資本功能轉換，無法為農民進城安居就業提供初始資本。在此背景下，農民要在城鎮落戶就必須相應退出農村的權利，“退出”意味著“放棄”，尤其是住房和耕地，進城農民的物權不完整，再加上社會保障并不能保證他們的生活水平不下降，就業安置措施不能保證農民實現理想就業，只能從事低端環節的勞動就業，“進城”意味著從更低起點上起步。

但消除城鄉流轉障礙、允許農地進入市場也隱藏著巨大的風險，涉及土地產權確定、流轉以及監督機制建立。如果單純將農地所有權歸為農民，既動搖了國家土地管理制度，更重要的是，如何避免土地改革中損害農民權益是一大難點。如果賦予土地流轉權，又會遇到利益分配問題，現有農村的監督體系難以防止利益流失，難以避免土地流轉效益向農村中強勢個人或群體集中的現象。

全國范圍內城鎮化體制改革統一框架仍未形成。各地政府獨立采取了一些推進城鎮化的措施，但這些措施主要是以省和地市為單位推進的，全國范圍內統一城鎮化體制改革框架還未建立，全國范圍內要素流轉市場還未形成。目前，國內許多地區采取“兩分兩換”的方式推進城鎮化。如果要求農民退出所在地的耕地和宅基地，受益者主要是農民工流出地政府，農民工還無法將建設用地指標或土地增值收益帶到流入地。但市民化的成本卻是由流入地政府支付，農民工市民化意味著對城市用地需求的增加，損益主體不一致，農民工“市民化”難以推動。

第四關分享經濟增長成果

農民工市民化的核心是持續提高其收入水平，使農民工分享經濟增長成果，這將是最大難題。農民工所從事的行業主要是勞動密集型制造業和建筑業，兩者比例合占50%以上。受到國際分工格局的影響，我國勞動密集型部門的利潤空間較小，產品成本中40%~60%為勞動力成本，利潤率僅為3%左右，而且這些產業的成本傳導能力普遍較弱，也即我國經濟增長建立在勞動力成本與企業利潤脆弱平衡之上，一旦打破這種脆弱平衡，勞動密集型產業發展會受到較大限制。大部分勞動密集型企業難以承擔這種工資水平上漲。

要形成農民工收入穩定增長的格局，只能推動農民工向利潤報酬較高的部門轉移。目前農民工大部分學歷水平不高，平均受教育年限僅為7.33年（約為初中一、二年級水平，落后全國平均水平1.5~2.5年），農民工中初中文化程度的占64.8%，初中及以下文化程度的外出農民工比重約為76.5%， 51.1%的外出農民工沒有接受過任何形式的技能培訓。

由于我國推進城鎮化的速度過于迅猛，農民工素質提升的時間大大被壓縮，培養農村居民在城市環境中生存的競爭性技術和技能時間不充分，導致農民工現有的知識和技能結構很難適應這種產業間轉移。要持續提高就必須推動農民工向利潤更高的部門集中，而農民工自身的勞動者素質和技能又使其難以實現向更高利潤率部門集中，削弱了農民工在城市定居的能力，由此形成了對完整城鎮化的內在制約。而且，如果規模龐大的勞動人口被隔離在經濟增長之外，將會出現嚴重的社會問題。

第五關化解隱藏社會風險

傳統上，拉動大量農民進城務工的直接動力是城鄉消費差距帶來的剪刀差，即城市低收入、農村低消費產生的差額，城鄉差距被稀釋在大尺度空間內。如果農民工全家進城，城市低收入無法滿足其生活水平不下降，如果不能為其居住、入學、醫療、養老等提供較好條件，貧民窟等將大量出現。

尤其是，實現農民工市民化、獲得相同的身份后，農民工對“同城同權”的要求提高，由此產生不斷分化的利益群體和崛起的公民社會，特別是從農村進城的80后、90后，會在城市中形成大規模的低收入而生活艱難、有一定文化而無信仰、心理極不平衡的、可導致社會動蕩的危險人群，再加上缺乏風險疏散和利益訴求表達的渠道，沖突“面對面”可能隱含著社會風險。