“票選縣委書記”的政治學解讀

石 勇

2011年6月，在廣東省西南部的陽江市，一場“票選縣委書記”的改革悄無聲息地進行，到7月初，塵埃落定。而在8月初，陽西縣委常委、縣政協副主席等職位“票選”仍繼續推進。

“票選縣委書記”的效應，終于形成一股巨大的旋風。中國僵化的縣級“一把手”選撥任用制度被撕開一個小口子。而縣委書記這一級，恰恰是腐敗的重災區；縣級的治理，更牽涉一個國家的穩定。

用一年多以前，即2009年12月3日中共中央辦公廳在向各省、自治區、直轄市黨委等印發《2010~2020年深化干部人事制度改革規劃綱要》中的話說，陽江“票選縣委書記”不僅僅是“黨的建設的重要內容”，也是“政治體制改革的重要組成部分”。

從1998年四川遂寧步云鄉經6236名鄉民投票，選舉產生了中國第一位直選鄉長以來，中國“完善政治民主”的進程，多年來始終受到體制的牽制，更多地仰賴于開明領導的魄力，以及民意、理念的推動，故而走走停停，曲折反復，在整體層面不斷地消耗體制自我更新、自我完善的能力。

但陽江“票選縣委書記”凸顯了另一種“壓力驅動模式”，就是上級改革要求和現實“倒逼”的合力。立足于改革開放的前沿廣東，它向全國提供了一個正視契約倫理、在政治體制改革上取得更深一層突破的邏輯原點。

現實已形成倒逼態勢

盡管屬于廣東省干部人事制度改革的試點，但陽江的“票選縣委書記”，并不算一個太大的意外——就像去年，四川巴中市白廟鄉政府在政務公開上“全裸”很好理解一樣。

這里面，折射出這幾年中國社會的深刻變遷。它影響到了政府管理體制改革，以及政治體制改革的選擇，至少是約束這種選擇的一個重要變量。

這一變化表現為：由于帶來諸多負面因素，在政績考核體系中GDP主義已經開始退場；但同時，它仍是非常重要的一個政績考核指標，對于欠發達地區更是如此。原因很簡單，自改革開放后，用“經濟發展”來解決民生問題，甚至執政合法性問題的預設沒有變，也很難改變。

在這種情況下，發達地區和欠發達地區面臨著社會經濟結構的不同所帶來的不同問題。對于發達地區來說，經濟繼續發展固然仍很重要，但在社會管理、政府服務方面已經面臨著社會矛盾頻發、公民社會生長的挑戰，政府的社會管理模式必須能夠適應這種變化。而適應這種變化，政府最樂意選擇的，就是政府管理體制的改革，具體地說就是變革它的權力結構，給基層擴權、放權。它一方面既加強了對社會的服務能力，另一方面又強化了基層對社會的控制力度。

廣東、浙江等地的“簡政強鎮”，以及各地現在熱衷于“放權”的“社會管理創新”，走的就是這條路。

而對于欠發達地區來說，解決社會矛盾，強化社會管理固然也很重要，但最能讓他們充滿焦慮的，仍然是GDP主義，所治理之地在經濟社會結構上對發達地區的追趕。事實上，了解民意的官員非常清楚，經濟發展和社會公平一樣，對于民眾來說，同意都會變得蝕骨。

這種現實的倒逼，會使一些開明官員想到30年的改革開放提供給中國人的一大常識：改革舊的體制，往往就是一種競爭優勢——生產力和社會公正，乃至社會經濟結構的巨大變遷，都可以從對體制的改革中尋找。

在欠發達的地區，本身并無多少“競爭優勢”，僅僅是在政府管理體制范疇內調整權力結構，并不是可以呼喚出經濟社會發展的神秘法術。而傳統的欠發達地區縣級黨政一把手的選撥制度，一方面競爭性不強，難以讓最合適的人才有機會走上歷史的前臺；另一方面，其權力在基層又難以形成制約，容易傾向保守。而改革這一體制，恰恰可以尋找到改變一個地方面貌的力量。

陽江“票選縣委書記”時，一位競爭者把這一邏輯表達得非常清楚：“陽西要發展，首先要打造一個堅強團結、廉潔干事創業的領導班子?！?/p>

走向政治的契約倫理

在中國，縣委書記的權力來源是上級黨委，而非人大這類民意—權力機關，在既定的制度和產生程序中，市委書記的意見或隱或顯地具有非常重要的分量，“一把手說了算”，在很多時候往往是一種宿命。

從權力來源上來說，縣委書記當然無需以民主政治的運作方式產生。但是，按照中國的政治制度和意識形態，在兩個層面，它又必須契合民主政治的契約倫理。它是受黨和人民的托付，對黨和人民負責，行使“一把手”職權對一個縣域進行治理，因此在權力產生方式上，很有必要，或者應該進行民主競爭。

2010年3月，中共中央政治局委員、中組部部長李源潮在《求是》雜志發表文章，特別指出“一把手說了算”這一情況的存在，并要求在干部人事制度中解決這類問題，提高“自覺性和主動性”。

按照中央《2010~2020年深化干部人事制度改革規劃綱要》的硬性要求，到2015年，每年新提拔廳局級以下委任制黨政領導干部中，通過競爭性選拔方式產生的，應不少于1/3。

2010年6月底，廣東省在印發《關于貫徹〈2010~2020年深化干部人事制度改革規劃綱要〉的實施意見》時，明確要求“提高干部工作的民主化水平，加大競爭性選拔干部工作力度”。

在沒有一個由上級指定的模板進行“民主競爭”的情況下，基層的創新、突破就顯得很重要。思路無非是：在一定的資格條件下擴大競爭性人選；約束“一把手”顯得過大的“話語權”。

陽江市在“票選縣委書記”時，之所以從“干部選撥”層面走到了政治體制改革層面，仰賴于這樣的幾個制度安排：分散和擴大初始提名權，任何一個符合資格的人，都可以參與競爭縣委書記；讓多名競爭者通過演講來證明自己最有資格，并當場投票，從而實現公平公開；同時，對競爭者的考評者并不局限于黨委及組織部門，而是擴大到陽江市人大、市政府、市政協領導班子成員、市法院院長、市檢察院檢察長、市紀委副書記，以及縣(市、區)黨政正職、市直正處級以上單位的正職——總共136名評委，市委書記林少春只有一票。

此舉無疑具有強烈的示范意義：“票選縣委書記”，必然也意味著，其他干部的選撥也理應民主、公開。再進而，對本屬民主政治范疇的政府官員的選舉，也成為其權力合法性的獲得不可繞過的途徑。

“票選縣委書記”向民主政治下的契約倫理邁出了堅實的一步：縣委書記的初始提名和票選，乃是黨和人民在授予其權力時，行使選擇權的必要程序。逐步擴大競爭者和“評委”的范疇，在制度上保證上級、同級的“考評”權時，也給下級對縣委書記的選擇以機會，其實就是在縣級治理這一級盡力開拓民主政治的空間。

“可控性改革”須繼續推進

陽江“票選縣委書記”完全是在可控范圍內進行，上級黨委和組織部門具有最終的任命權。這也符合中國多年來進行政治體制改革時的一貫思路和特征。

而反過來看，中國從基層民主開始推進的政治體制改革，之所以沒有取得更深層的突破，正是源于對“失控”的擔憂，而這一擔憂，或許只是一種不符合事實的想象。

反觀多年來的基層民主，從農村的村民自治，一直到鄉鎮長、鄉鎮黨委書記的公推直選，在制度和權力結構上都不是什么問題，但一觸及縣域這一級，往往戛然而止，難以進行下去。

形成的現象是：農村民主已成為制度常態，同時“國家”對“社會”仍保持著有效控制；鄉鎮這一級的“公推直選”，則在多年來的不斷試點中，其星星之火或者熄滅，或者沒能在橫向上向全國，甚至僅僅是一省一地之內推廣，終顯孤立、孤單，單兵突進無法形成某一權力架構內的整體性改變，從而形成撬動中國進一步完善民主政治體制的阿基米德點。久而久之，也慢慢被人們遺忘。

不過，中國的政治經濟社會結構發展到今天，轉型越來越劇烈，對政治體制應與經濟社會結構，以及人們的公民意識、權益意識進行配套，要求也越來越高，兩者之間若長期不匹配，必然在國家權力與社會之間形成一種斷裂。顯然，基層的政治體制改革，不僅不應止步，讓位于政府管理體制改革，而且應繼續進行下去。

在今天，縣一級的治理和政治體制改革已經是重點。對于發達地區來說，鎮一級的經濟總量、人口規模等使其在政府管理體制改革中具備了，或應該具備縣級的權力；而在欠發達地區，太多的矛盾則體現在縣一級。早一點在縣級的政治體制中取得突破，盡力擴大民主，越能實現良好治理，中國的民主政治也越能在自我超越中具有生命力。

這正是陽江“票選縣委書記”的另一層意義，它喚起了人們足夠的信心。