預(yù)算變法掣肘

邢少文

作為規(guī)范國家公共財(cái)政收支的一部根本大法，《預(yù)算法》的修訂歷程曲折，充滿爭議，在時(shí)間上—再拖延，凸顯當(dāng)前改革的復(fù)雜性和難度。

2010年“兩會(huì)”期間，就曾傳出關(guān)于《預(yù)算法》進(jìn)行新一輪修改討論的消息，這部法律的修訂曾經(jīng)列入兩屆全國人大立法五年規(guī)劃，但目前來看，何時(shí)出臺(tái)仍然是個(gè)未知數(shù)。

“2010年版修改草案3次被拒絕上全國人大常委會(huì)預(yù)審，按時(shí)間上來算，要上全國‘兩會(huì)審議，最早也要到2012年‘兩會(huì)了。”一位受訪專家對(duì)本刊記者說。

作為規(guī)范國家公共財(cái)政收支的一部根本大法，《預(yù)算法》的修訂歷程曲折，充滿爭議，在時(shí)間上一再拖延，凸顯當(dāng)前改革的復(fù)雜性和難度。

修改爭議

對(duì)1994年出臺(tái)的《預(yù)算法》進(jìn)行修訂是久議之題，法律滯后于現(xiàn)實(shí)已是共識(shí)。

“畢竟原《預(yù)算法》通過之時(shí)還是市場經(jīng)濟(jì)初創(chuàng)時(shí)期。現(xiàn)在，公共財(cái)政改革已經(jīng)從最初的構(gòu)建框架到現(xiàn)在的完善公共財(cái)政體制，無論從實(shí)踐，還是從理論來看，《預(yù)算法》的修改已是勢在必行。政府預(yù)算編制、執(zhí)行、監(jiān)督等的一些實(shí)踐和改革意圖，也需要在《預(yù)算法》中得到體現(xiàn)。”中國社科院財(cái)貿(mào)所研究員、財(cái)政研究室主任楊志勇接受記者采訪時(shí)說，其多次參與《預(yù)算法》修改討論。

中國真正意義上的公共財(cái)政預(yù)算改革是從1999年開始的，國庫統(tǒng)一支付、政府采購、收支兩條線、政府收支分類、部門預(yù)算等改革成果需要納入法律范疇，多年來財(cái)政預(yù)算出現(xiàn)的隨意、混亂、不透明的弊病需要修正，預(yù)算執(zhí)行和監(jiān)督權(quán)力需要加以明確。

《預(yù)算法》啟動(dòng)修改討論是2004年，其后曾多次進(jìn)行討論，2007年亦曾有過一次未果的修改版，而最新一版的修改草案則是2010年由全國人大和財(cái)政部共同完成的。

對(duì)于修改草案遲遲沒有提交人大常委會(huì)預(yù)審的原因，“一方面與國務(wù)院的強(qiáng)力介入有關(guān)，國務(wù)院法制辦2010年主動(dòng)召開一系列的會(huì)議，論證現(xiàn)行《預(yù)算法》的修改。一方面人大常委會(huì)的積極性也有問題。”一位受訪專家表示。

據(jù)了解，最新版草案征求意見稿維持原《預(yù)算法》11章的結(jié)構(gòu)不變，原法共79條，修改后為96條，其中，未修改38條，修改32條，新增26條。在專家看來，這是屬于“小改”。在預(yù)算完整上將政府基金預(yù)算、社保基金預(yù)算和國有資本預(yù)算也統(tǒng)一納入政府預(yù)算，同時(shí)允許將地方債務(wù)也列入政府預(yù)算范圍。在預(yù)算的嚴(yán)肅性上對(duì)于預(yù)算超收收入、預(yù)算調(diào)整亦需提交人大審批。

從“公共財(cái)政”的角度出發(fā)，《預(yù)算法》是對(duì)政府收入和支出的權(quán)力進(jìn)行約束的一部法律，但目前在有關(guān)的人大權(quán)力調(diào)整上，變動(dòng)并不大。比如預(yù)算調(diào)整權(quán)限問題，政府部門傾向于較大的調(diào)整權(quán)，須經(jīng)人大批準(zhǔn)的調(diào)整層次比較高。在違反《預(yù)算法》的懲罰上，修改草案也并沒有做出明確規(guī)定。

而關(guān)于預(yù)算公開，原法并無相關(guān)規(guī)定，而在修改草案中雖提出公開，但規(guī)定“預(yù)算公開的具體內(nèi)容由國務(wù)院規(guī)定”，這都無疑體現(xiàn)了權(quán)力之間的拉鋸。

修改過程中有部門利益的掣肘。“如教育、農(nóng)業(yè)等部門法律法規(guī)有法定支出的提法，但從中國和各國的實(shí)踐來看，法定支出的規(guī)定應(yīng)該休矣。這與《預(yù)算法》規(guī)定是相抵觸的，但由于涉及太多部門利益，這恐怕還很難在《預(yù)算法》修訂中得到體現(xiàn)。”楊志勇說。

央地權(quán)力調(diào)整

現(xiàn)行《預(yù)算法》規(guī)定，國家實(shí)行一級(jí)政府一級(jí)預(yù)算，共設(shè)立中央、省、市、縣、鄉(xiāng)等五級(jí)預(yù)算。該法同時(shí)規(guī)定，中央和地方實(shí)行分稅制，各級(jí)預(yù)算應(yīng)做到收支平衡。

這些規(guī)定都與目前的財(cái)政管理體制存在諸多的不適應(yīng)之處。1994年分稅制之后，中央和地方財(cái)權(quán)和事權(quán)分配上的不統(tǒng)一成為一大問題，土地財(cái)政的依賴、非稅收入、地方隱性債務(wù)等問題也伴隨相生。與現(xiàn)時(shí)的“省管縣”等財(cái)政管理體制改革方向也不適應(yīng)，分稅制的規(guī)定也僅限于中央與省級(jí)政府之間，在省之內(nèi)，又普遍財(cái)權(quán)上移，事權(quán)下沉，基層政府的財(cái)政收支狀況難以平衡。

“過多的財(cái)政級(jí)次、財(cái)力層層集中的結(jié)果，導(dǎo)致了基層財(cái)政的困難。”楊志勇指出。基層財(cái)政的困難結(jié)果是地方舉債盛行，但受限于現(xiàn)行《預(yù)算法》規(guī)定，這些債務(wù)都沒有進(jìn)人預(yù)算編制和監(jiān)督的范疇。

這也是目前《預(yù)算法》難以進(jìn)行大修的一個(gè)局限，中央和地方事權(quán)和財(cái)權(quán)的劃分尚不清晰，中央與地方的分配關(guān)系尚未理順。對(duì)此，《預(yù)算法》草案規(guī)定為：各級(jí)政府之間應(yīng)當(dāng)建立支出責(zé)任與財(cái)力保障相匹配的財(cái)政管理體制。但具體規(guī)定卻不明確。

為平衡地區(qū)財(cái)政支出，一般采取轉(zhuǎn)移支付的方式，這也導(dǎo)致在地方政府預(yù)算中經(jīng)常出現(xiàn)混亂情況，專項(xiàng)支出多，一般轉(zhuǎn)移支付少。這樣一來，地方預(yù)算收入所包括的不僅是本級(jí)收入和下級(jí)上解，還有很大一塊“蛋糕”是上級(jí)的補(bǔ)助。

近些年來，上級(jí)政府通過轉(zhuǎn)移支付和啟動(dòng)內(nèi)需政策的實(shí)施，地方政府得到的補(bǔ)助資金越來越多，造成財(cái)政體制存在中央和省專項(xiàng)補(bǔ)助過多、一般轉(zhuǎn)移支付比例偏小問題，實(shí)際上造成年終決算數(shù)字遠(yuǎn)大于年初預(yù)算的，也主要是專項(xiàng)補(bǔ)助。在中國，則出現(xiàn)了一般轉(zhuǎn)移支付比重偏低、專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付項(xiàng)目過多等突出問題。

2010年中央對(duì)地方轉(zhuǎn)移支付預(yù)算中，專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付占全部轉(zhuǎn)移支付比例的52％。按照現(xiàn)行法規(guī)，政府只要籠而統(tǒng)之地向人大報(bào)告即可。這樣的制度安排導(dǎo)致大量財(cái)政資金游離于人大監(jiān)督之外。

因此，“很多地方政府在年初提交人代會(huì)審議的預(yù)算草案，和次年提交人大常委會(huì)審議的決算草案存在很大偏差，有的地方預(yù)算占決算的比重不到50％。”安徽歙縣人大常委會(huì)辦公室的凌朝暉指出。

這種現(xiàn)象極大地?fù)p害了預(yù)算法的嚴(yán)肅性，削弱了年初預(yù)算編制的科學(xué)性和完整性，并不符合全口徑預(yù)算的方向，也使得人大的監(jiān)督很難到位。

但顯然，這些涉及中央與地方權(quán)力和利益調(diào)整的不合理之處在《預(yù)算法》的修改中，也面臨著權(quán)力拉鋸，據(jù)悉，在修改草案中，規(guī)定了轉(zhuǎn)移支付制度的具體實(shí)施由國務(wù)院決定。而關(guān)于地方政府發(fā)債、舉債額度不僅要報(bào)本級(jí)人大批準(zhǔn)，還要報(bào)國務(wù)院批準(zhǔn)。

地方試驗(yàn)難促法律修改

多年來，雖然《預(yù)算法》的修改一直踟躕不前，但在地方，預(yù)算改革的試驗(yàn)一直也在進(jìn)行，在地方預(yù)算改革的過程中，許多做法已然突破了現(xiàn)行《預(yù)算法》，但這些改革經(jīng)驗(yàn)?zāi)壳叭匀粵]能促進(jìn)《預(yù)算法》的實(shí)質(zhì)修改，不能不說是一大遺憾。

在預(yù)算公開方面，廣州市財(cái)政局的預(yù)算公開、四川省巴州區(qū)白廟鄉(xiāng)的賬務(wù)公開，都得到了良好的社會(huì)反響。而在河北、河南、上海等地預(yù)算實(shí)驗(yàn)中的民主懇談會(huì)、提升人大代表權(quán)力的做法，也是突破。

在上海閔行，在政府編制預(yù)算時(shí)，不僅區(qū)人大財(cái)經(jīng)工委提前介入預(yù)算編制，組織預(yù)算項(xiàng)目聽證會(huì)，對(duì)政府預(yù)算安排草案進(jìn)行評(píng)審，區(qū)政府也會(huì)邀請(qǐng)人大代表對(duì)一些實(shí)事工程和建設(shè)項(xiàng)目進(jìn)行評(píng)審和篩選，并將人大代表的一些建議吸納到預(yù)算中。而且，10名人大代表就可以提出預(yù)算修正案。不過，閔行的人大代表尚未將這一權(quán)力付諸實(shí)施。

在浙江溫嶺新河鎮(zhèn)，自2006年開始，5名以上人大代表聯(lián)名就可以提出預(yù)算修正案，修正案若獲得全體代表半數(shù)以上支持，則通過成為預(yù)算的一部分，新河人大代表在2006年、2007年人代會(huì)上，共提交了24份“預(yù)算修正議案”，其中有3份“預(yù)算修正議案”獲得通過。

此前，湖北、山西、云南、海南、廣東、河北等省份，通過地方立法，明確了人大具有預(yù)算修正權(quán)。近些年，廣東省人大代表經(jīng)常將這一權(quán)利付諸實(shí)施。

但讓人遺憾的是，這些做法目前在《預(yù)算法》修訂過程中，沒有得到充分借鑒和體現(xiàn)。

“受制于財(cái)事權(quán)分配的限制，目前地方的試驗(yàn)都面臨著上位約束的問題，預(yù)算改革必須是自上而下，這也是地方試驗(yàn)沒有推動(dòng)《預(yù)算法》修改的一個(gè)問題。”天津財(cái)經(jīng)大學(xué)教授李煒光說。

“一些預(yù)算改革的實(shí)踐做法，也很難充分吸收到《預(yù)算法》中去。畢竟預(yù)算涉及的不僅僅是一個(gè)財(cái)政問題，還是政治問題。”楊志勇則指出。