打開預算的暗箱

鄧淑蓮

目前中國的預算透明仍處于初級階段，公TF的預算信息只占全部預算信息的極小部分，至少有80％的預算信息沒有公開。

不可否認，中國自改革開放以來，政府信息公開，包括預算信息的公開有了可觀的進步。從改革開放前的“法無準許即保密”的絕對保密狀態發展到如今“法無禁止即公開”、“公開為原則、不公開為例外”的制度化狀態。2008年5月《中華人民共和國政府信息公開條例》的正式實施，標志著中國政府的信息公開迎來了史無前例的發展時代。中央政府每年公布的預算信息中增加了各種預算表；廣州市破天荒公布了全部部門預算；四川省白廟鄉則因公布了完整詳細的政府預算而成為史上第一“裸鄉”。

盡管如此，我們不得不承認目前中國的預算透明仍處于初級階段，即使以較低的標準衡量，也處于極低的水平。可以說，中國的預算就像在一個暗箱里，透明度遠遠不夠。

公開的與不公開的

公開的預算信息只占全部預算信息的極小部分，至少有80％的預算信息沒有公開。一般而言，公共預算資金包括三大部分，即用于提供公共產品和服務、履行政府職能的政府基金，政府受托代管的信托基金(主要成分是社會保障基金)以及政府運用企業經營規則，像企業一樣進行經營活動的經營性基金(在我國主要是國有企業基金)。這三塊基金都為公眾所有，其收支及資產負債信息毫無疑問應向公眾說明和公開。但目前在我國，社會保障基金和國有企業基金預算及其執行結果信息基本沒有向立法機構和公眾公開。而政府基金中公開的也只是其中的一部分，即我們經常說的預算內資金，主要是稅收。政府每年使用的巨量其他公共資金，包括土地批租收入、債務資金、各種收費等均未列入預算，更無從談起公開。以2009年為例。

根據中共中央黨校周天勇教授的研究，2009年我國預算內的財政收入只有68476.9億元，其中稅收為59514.7億元，其他收費等項目為8962.2億元。而在此之外，還有預算外表內收費和表外收費12999.8億元，社會保險金16116億元，土地出讓金收入15910.2億元，探礦權和采礦權出讓收入57.35億元，發行彩票收入1324.79億元。預算之外的收入占全部財政收入(共計114885.04億元)40％多，這里還沒有包括國有企業收入。也就是說，政府預算中至少有40％的信息沒有公開，或者沒有以正式的方式公開。

不僅如此，目前我國政府公布的預算信息只是政府的收支信息。政府的資產負債信息則沒有公布。政府的資產負債信息與收支信息一樣重要，也是公共資源的一部分，其所有者是公眾。資產負債的多少同樣決定著政府提供公共服務能力的大小。政府的資產負債包括金融性資產負債，如債券和非金融性資產，如辦公大樓、各種基礎設施和國有企業資產等。即使收支信息全部公開，而資產負債信息的缺失也使公眾及其代表無法完全了解政府，更不用說監督和制約政府了。

粗線條的公開

政府公開的預算信息極為籠統，不能為立法機構和公眾提供進行預算決策和預算監督的詳細信息。政府預算體現的是一種受托責任。向公眾及其代表詳細說明政府履行這種受托責任的過程及其結果是公共預算的必然要求。為使公眾及其代表更好理解政府預算，政府預算必須按部門、職能和經濟進行分類。部門分類的目的是向公眾及其代表說明具體是誰在使用公共資金；職能分類告訴公眾及其代表的是資金用在了何處；而經濟分類則是讓公眾及其代表了解公共資金是以何種方式被使用的。

缺少了哪一種分類，公眾及其代表都無法完全了解政府預算。相應地，政府公開的預算信息也應該包括這三類信息。目前，我國各級政府預算雖然有上述三種分類，但卻只公布了職能預算信息，部門預算信息基本沒有公開，而經濟預算信息則無任何公開。部門預算信息比職能預算信息更為詳細，而經濟預算信息則是三種預算信息中最為詳細的信息。具體一個部門有多少錢用于人員經費，多少錢用于公用經費都靠經濟分類信息提供。沒有這類信息，任何人都無法正確判斷每一筆錢政府是否應該使用，使用多少是合適的。而這些僅僅是政府基本預算上的問題。中國政府預算中的一個很大比例(至少占全部預算的40％)是項目預算。與基本預算相比，項目預算的透明度更差。從我們調查的結果看，最好的情況是公布了項目預算總額以及各項目預算額，至于每一項目中的人員經費和非人員經費使用的明細情況均無法獲得。

公眾被排除在外

預算過程不公開，公眾幾乎被排除在預算過程之外，而各級人代會也只能有限地參與預算過程。預算過程包括預算的編制、審批、執行和評估審計四個階段。公共預算要求公眾及其代表全程參與預算過程，即預算過程應完全向公眾及其代表公開，即在預算編制階段，政府應在開始編制預算前一個月公開預算前報告，讓公眾了解下一財政年度政府預算編制的目標和各種參數及支出的重點。在預算審批階段，政府的預算應完全向立法部門公開，由立法部門在充分征求公眾意見和進行充分討論的基礎上做出預算決策。在預算的執行階段，政府及其部門應定期公開預算執行情況的信息，以便公眾及其代表監督。而在預算的評估和審計階段，政府應公開整個財政年度的預算收支和資產負債情況，并由對民眾負責的獨立審計部門審計。

在中國，上述預算過程四個階段中除了預算審批外，編制、執行和評估審計均由政府部門進行，沒有有效的公眾的參與和監督機制與渠道。即使是預算審批，各級人大的介入也十分有限。雖然《預算法》規定，各級政府預算要報送各級人大審批，但審批權中沒有包括預算修正權。人大代表葉青認為，人大對于預算草案的審議近幾年來越來越成為象征性的審議。從2005年起，各級“兩會”不再宣讀預算報告，接下來人大代表的討論也不夠充分，每年審議后的10幾處修改，多是標點和提法。

不僅如此，預算提交人大審批的時間安排、人大審批預算的機構設置和程序都使得各級人大失去了審批預算的能力。加之政府報送人大的預算不完整、不詳細，人大作為立法機構的預算決策權大打折扣，由此導致每年政府的預算規模和結構安排都是政府意志和偏好的體現。

預算的極不透明為個別政府部門及官員利用信息優勢大肆侵犯公眾利益、謀求集團或個人私利的機會主義行為提供了便利條件。公共資金被挪用或濫用、違背民意的形象工程、奢侈浪費的職務消費、貪污腐敗、以權謀私、中飽私囊等現象，都與預算不透明、從而缺乏公眾及其代表的有效約束和監督密切相關。

鏈接

國際公認的政府預算透明標準：

1公開政府與市場的分工，即政府的職能信息；

2公開政府的組織結構以及各組織的職能；

3及時、真實地公開政府的預算目標和預算編制的依據；

4及時、真實、規范、詳細地公開政府的全部收支信息；

5預算過程的公開透明；

6對預算及預算執行結果進行充分、詳細、易懂的說明；

7將預算信息盡可能包含在較少的文件中，集中在同一地點或網站公開，以盡可能使公眾便利地獲取信息。